論被征地農民養老保障制度的構建

楊　銳

摘要 在城市不斷向農村擴張發展的背景下,出現了一個新的群體——被征地農民。一方面他們失去了賴以生存的土地,另一方面隨著社會就業壓力的增大,促使他們面臨一些新的社會問題:如養老、醫療、就業等。鑒于我國國情和被征地農民的迫切要求,現階段政府應盡快為被征地農民構建“生有所靠、病有所醫、老有所養、壯有所業”的社會保障機制,尤其是生有所靠的養老保障機制。這成為現階段維護被征地農民權益、提高農民生活保障水平和維護社會穩定的最佳選擇。

關鍵詞 被征地農民 養老保障 城市化進程

中圖分類號:F840.6文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)11-270-02

被征地農民是順應歷史潮流,伴隨城市化進程加快而出現的,這些農民原本是靠土地來維持自身生存和發展的,一旦土地被征用,他們將面臨著“種田無地,就業無崗,低保無份”“三無”困境,可能成為社會發展中一股新的不穩定因素。據統計,目前被征地農民總數已經超過5000萬人,而且以每年新增300萬人的速度增長。到2020年,我國新增被征地農民大約有4200萬人左右。預計到2030年,我國被征地農民數量累計超過1億人。在現行的制度下,龐大的被征地農民群體面臨的問題更加促使政府盡快構建被征地農民社會保障機制。本文從與被征地農民利益最相關的養老問題出發,試圖為政府構建被征地農民養老保障制度提供若干政策建議。

一、被征地農民養老保障制度建立的必要性

在我國,土地承擔著農民擁有最基本生活保障的功能。一旦土地被征用,農民將會喪失自身的生活保障,他們所承擔的生活風險將會加大,這也會使這一部分失去土地的農民產生一些問題,這迫切要求我國建立被征地農民養老保障制度。

(一)建立被征地農民養老保障制度是替代原有土地保障的必然選擇

目前,我國并沒有建立具有統一標準的被征地農民養老保障體系,被征地農民主要靠以下幾部分來維持自己的生活:

1.家庭中兒女的責任

在統一的養老模式沒有有效發揮作用時,家庭養老則成為被征地農民最后的依靠。這種家庭養老的基礎在廣大中國的農村仍然是比較穩固的,尤其是多子女的家庭,老年人養老更有保障。一方面是受到傳統教育的影響,另一方面農村中的輿論氛圍也發揮了很大的作用。

2.一次性的征地補償安置費

這種安置一般是政府或用地部門通過支付一定費用置換農民使用的土地,讓農民自己解決就業和養老問題。一般有兩種方式:一種是一次性貨幣安置,即對失去土地使用權的農民一次性發放貨幣;另一種是分期貨幣安置,即征地單位由村級組織代理逐月發放生活費。這種安置并不是就業指向性的安置,由于安置補償費用分配過程中存在著集體和農民分配不均的現象,農民獲得只是一小部分,所以安置費并不能保證被征地農民的養老問題。即使農民得到了比較多的安置補償費,由于自身素質的限制,也不會為自己設計長遠的計劃,考慮個人養老問題。因此費用分配到農民以后,可能短時期內就被揮霍一空,其長期的生活保障仍然得不到解決。

針對當前存在的這種現狀,為了維持社會秩序的穩定和被征地農民群體的利益,應該盡早建立起被征地農民的養老保障的長效制度,促使他們老有所養,老有所靠。

(二)建立被征地農民養老保障制度是促使農村社會穩定的關鍵

農民失去土地后由于受到一些因素影響可能會產生諸多問題,一方面一部分農民不愿意離開自己的土地,對于土地被征收的事實不愿意接受,所以采取一些過激的行為來干擾土地征用的過程。這個過程中甚至采用武力手段,可能引發小范圍沖突或是流血事件。另一方面,一些農民拿到安置補償費用后,可能開始揮霍錢財,或用于還債,或因為衣食無憂產生惰性,無心就業。一旦安置費用用光后,他們不會審視自己犯下的錯誤,而是把責任歸咎于征地的主動方,最多的就是政府。正是由于農民在征地問題上的弱勢地位和被征地農民自我保障意識的淡薄,更加迫切要求政府做出合理的制度安排和政策選擇,這也是維護農村社會秩序乃至國家社會秩序穩定的關鍵。

(三)建立被征地農民養老保障制度是推動城鄉一體化發展的促進劑

我國社會正經歷著經濟體制轉軌,社會結構轉型的歷史時期,而這種社會結構的轉型就是從城鄉二元制結構向城鄉一體化的發展過程。城市居民具有各方面的保障制度,而如果要實現城鄉一體化的發展,首先要做的就是要實現城市居民和農民之間在待遇上的平等。當然由于我國目前的國情所致,把農民全部納入國家的社會保障體系只是一個美好的憧憬。但是作者認為可以通過被征地農民養老保障制度的建立來為全體農民加入社保體系做出一個成功的范例,這也是具有可行性的。建立被征地農民的養老保障制度則成為推動城鄉一體化進程的促進力量,對于全面實現小康社會也具有重要的戰略意義。

二、國內城市關于被征地農民養老保障制度建立的探索現狀

2006年勞動與社會保障部發出《關于做好被征地農民就業培訓和社會保障工作的指導意見》,將被征地農民的就業、養老、醫療等生活保障問題提到中央工作的日程上來。國內一些城市也開始探索建立被征地農民的養老保障制度。有一些城市的做法如下:

(一)北京模式

北京是2004年開始出臺的有關建設征地補償的安置辦法,其中對征地轉為非農業戶口的人群的社會保障問題進行闡述:一是對“農轉非”勞動力將其納入城鎮社會保險體系,依法參加各項社會保險,由征地單位從征地補償費中直接撥付到社會保險經辦機構。對于不同年齡段的人員按照不同的標準補繳保險費,養老、醫療、失業保險均以依法批準征地時上一年本市職工平均工資的60%為繳費基數。對于專超人員則是享受城鎮居民低保待遇,資金由市財政和征地單位共同承擔。

(二)西安模式

西安市是于2005年出臺關于建立被征地農民社會保障制度的文件,其中關于被征地農民的養老保險制度是這樣規定的:對新被征地農民按照不同年齡段一次性分別繳納5-15年的養老保險費,由國土資源管理部門從土地補償費和安置補助費中一次性扣除。對過去已經被征地的農民分別設立不同的繳費標準供其選擇,繳費方式與新征地農民相同,不同的是所繳費用由村集體經濟組織和個人合理分擔,同時財政相應給予23%-30%的補助。

(三)煙臺模式

煙臺市是從2005年1月出臺《關于切實加強征用農民集體所有土地補償費管理的通知》的文件,文件規定:征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前三年平均年產值的六至十倍。征用耕地的安置補助費,按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數,按照被征用的耕地數量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準,為該耕地被征用前三年平均年產值的四至六倍。但是,每公頃被征用耕地的安置補助費,最高不得超過被征用前三年平均年產值的十五倍。

煙臺市的安置補償費具體按以下規定安置:

第一,對征地時滿60周歲的被征地人員,為其一次性繳納農村社會養老保險金,從次月起按月發給征地時城鎮居民最低生活保障標準的養老金。

第二,對征地時40-59周歲的被征地人員,為其一次性繳納農村社會養老保險金,到年滿60周歲后按月領取相當于征地時城鎮居民最低生活保障標準的養老金,此前每月按征地時城市居民最低生活保障標準的70%發給生活補助費。

第三,對征地時30-39周歲的被征地人員,一次性發給26000元/人生活補助費。

第四,對征地時29周歲以下(含29周歲)的被征地人員,一次性發給20000元/人生活補助費。

三、被征地農民養老保障制度實施過程中出現的問題

(一)缺少國家相關法律法規及政策依據

在2006年勞動與社會保障部發出了《關于做好被征地農民就業培訓和社會保障工作的指導意見》后,2007年勞動和社會保障部、國土資源部又聯合下發了《關于切實做好被征地農民社會保障工作有關問題的通知》。這些文件具有一定的指導性作用,對于緩解征地過程中的矛盾發揮了積極作用。但是缺乏實施的細則,比如被征地農民養老保障制度該如何建立,政府在這個建立的過程中有哪些作用?被征地農民的利益如何保障等等。目前階段只有政策文件的支持,而沒有國家相關法律的規定,不能不說是一個缺憾。

(二)被征地農民養老保障水平較低

由于各地方在探索解決被征地農民社會保障問題所需資金主要來源于征地單位支付的征地補償費、安置補助費。而這方面我國的補償標準比較低,地方政府能夠給被征地農民的補助和補貼又比較少,所以導致被征地農民的養老保障也隨之減少。雖然有個別地方把被征地農民納入社會養老保險,但這種社會保險不是以穩定的勞動關系作為參加社會保險的基礎、以工資收入作為繳費基數,而是以土地安置補償費一次性繳費,再確定退休后的定額發放標準,一部分被征地農民實質上享受不到相應的保障標準。

(三)養老保障缺乏穩定的資金來源

現行的制度在養老保障資金籌措方面采取了多方集資的辦法,但是實際操作過程中仍然面臨著較大的困難。首先政府的資金方面有些情況下只是停留在政策承諾上,并沒有把全部的安置費和補貼發放,而這一點也是一個不穩定的因素。其次如果要被征地農民自身來繳納保險費用的話,農民本身喪失土地以后繳費能力進一步受到限制。因而諸多方面的原因致使這種保障缺乏比較穩定的資金的源頭。

四、被征地農民養老保障機制構建的措施

(一)完善法律法規和政策規范

對于一個社會保障機制健全和成熟的國家而言,完備的社會保障法律體系是必不可少的。只有法制、體制、機制健全和完善才能保證公民和社會組織按照規范來行使自己的權力和義務。目前國內各地方城市出臺的關于被征地農民養老保障的制度都是從各自城市的角度出發來制定的,并且不具有普遍適用性。各個地方在補償標準細則、養老保險資金籌措渠道、被征地農民是否繳納等方面并沒有統一的規定,所以在這種情況下,國家有關部門更應該及時制定統一的有關被征地農民養老保障制度的規定,同時對于整個社會保障體制進行革新。

(二)建立專項資金保障被征地農民的養老保險制度的運行

十六屆六中全會明確提出各級政府要把基礎設施建設和社會事業發展的重點轉向農村,國家財政新增教育、衛生、文化等事業經費和固定資產投資增量主要用于農村,逐步加大政府土地出讓金用于農村的比重的要求。在全面建設小康社會,建設社會主義新農村的時代背景下,更需要農村秩序的穩定,而保障農民工,保障被征地農民,乃至全體農民的利益成為一個重中之重。要把握機遇將社會保障作為被征地農民安置的基本政策措施,按照逐步增加公共財政對養老保障制度建設投入力度的要求,盡快建立被征地農民養老保障專項資金,建立起妥善安置被征地農民的長效機制。在規范土地出讓收支管理的同時,在財政收入中建立被征地農民養老保障專項資金,可以采取“政府出資,村集體補資,個人繳費”的籌資方式。

(三)積極推動被征地農民的就業安置工作

針對部分被征地農民濫用安置補償費用的情況,為了能夠建立一個長效機制推動養老保障工作的有序進行,可以從促進就業方面著手。因為就業對于農民來說也是另外一種形式的保障,這種方式比讓他們繳納一定的保險費用更能促進他們的積極性。所以政府可以通過各類培訓機構、技校、成人教育中心、農業科技站等途徑對被征地農民進行一系列的培訓,提高他們的技能,更好的適應社會和用人單位的需要。通過多方面的努力,為被征地農民提供比較好的就業環境。

2008年9月7日,山東煙臺市勞動和社會保障局出臺《關于切實做好被征地農民就業培訓和社會保障工作的意見》中明確指出被征地農民納入城鄉就業的范圍,全力解決被征地農民社會保障問題。這種做法也可以在全國有條件的城市推廣。

綜上所述,被征地農民的養老保障是亟待解決的問題,這對于我國社會保障制度的完善來說也是至關重要的。相信只要各政府部門齊心協力,心系民眾,就能夠早日構建統一并可行的被征地農民養老保障制度。

參考文獻:

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