從獨白走向對話：公共治理價值體系的哲學意蘊與實踐

李旭琴

摘要：隨著傳統公共行政向現代公共治理結構轉型，官僚體制下的“獨白式”體制的逐漸解體，話語壟斷權的打破，建立在民主參與取向、責任取向、正義取向、回應取向和倫理取向基礎上的公共治理價值體系初步形成，開始走向“對話式”體制。在治理主體和治理對象的“互主體性”關系中踐行公共治理價值體系，是實現行政哲學由獨白走向對話的必然路徑與選擇。

關鍵詞：獨白；對話；公共治理；價值體系

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2009）06-0055-04

一、從獨白走向對話：從傳統公共行政向現代公共治理轉型的哲學追求

傳統理論自然科學的方法主張排除人的參與，以追求所謂純粹的客觀真理。但是社會不是什么純粹的客體，而是人生活于其中的世界，它不僅包含人的認識，而且包含人的情感和意志等，這不是自然規律能夠完全給予解釋的。因此，從哲學角度探討如何發揮人的主體性問題以及如何展示人的理性普遍性問題成為一個議題。哈貝馬斯把過去西方傳統哲學對“主體性”的強調進而轉化為對“互主體性”的強調，并以此維護人的主體性和理性的普遍性。他不同意康德關于道德律的說法——每個人都可以把自己確定其為普遍的道德律加在別人頭上，這樣的道德律是獨白式建立起來的，他認為“道德行為是人與人之間、主體與主體之間的相互交往，只有通過他們之間的交往、交談、對話，才能達成共識，達成具有普遍性的道德律”[1]。哈貝馬斯的對話式也是區別于傳統儒家獨白式與西方傳統獨白式的。傳統儒家都把封建道德律看成是無需經過主體間的任何交談、對話即可確定的，這些道德完全是“天”或圣人之“心”的獨白的產物，而究其根源，則不過是封建統治者“天子”的獨白的產物。而哈貝馬斯認為的道德律是通過主體間的對話方式建立起來的，其交談倫理學的實踐理性是對話式的，是個人與個人之間、主體與主體之間通過交談，共同訴諸理性，以達到共識。

傳統公共行政的官僚組織制體系，遵循嚴格的效率取向，注重法律與程序，處于該組織權力之下的管理機構和工作人員，他們的任命以及職能的行使都嚴格地服從非人格化的取向，是一種“獨白式”的統治方式，認為行政道德律是無需主體之間任何交談和對話即可確定的。按照韋伯的觀點，對一個現代化不斷推進的社會而言，只有選擇以形式合理性為取向、講究效率與功利的官僚制，才能有秩序地配置社會資源，為社會的全面運行提供最佳轉軸。在制度和程序的枷鎖內，傳統公共行政的技術理性壓制著價值理性，話語權被壟斷，在這種缺乏對話的獨白體制下，顯示出管理主義嚴重的弊?。菏紫?，在行政系統內部表現為兩個方面，一方面官僚機構內部在縱向關系上缺乏“對話”，依賴等級結構在組織內部層層授權，上級對下級進行監督和管理，下級只能對上級負責，而上下級獲得的信息又是不對稱的，造成官僚機構縱向等級間的獨裁；另一方面，在橫向關系上缺乏“對話”，由于強調專業化和分工，但是協調不夠，這種“鴿籠”式的分工造成部門之間“壁壘森嚴”，難以溝通。這樣，整個行政系統在縱向結構上呈現金字塔式結構，而在橫向上是缺乏聯系的橫向結構的“鴿籠”式結構，部門職能重疊只能在金字塔的頂端相遇，使解決問題缺乏總體的思維和方法[2]。其次，知識和專業技術的“精英”統治也導致了民主政治的危機，在他們壟斷的領域內維持并擴張自己的行政地位和權力，形成獨立的權力群體，不顧及社會大眾的呼聲，濫用權力，成為民主進程的阻礙。因此，傳統官僚“獨白”式管理無法適應變化迅速、信息豐富、知識密集的當代社會發展的需要，如果不進行改革和制度創新，那么難逃被唾棄的命運。

隨著以信息為基礎的新文明在社會中的擴張與滲透，改變了原有的政治、經濟和社會運行方式，世界政治、經濟、文化都出現了新的變化：社會利益和價值多元化，政治層次范圍不斷被擴大，公民社會發育壯大，社會諸要素也開始多元化，官僚制的信息壟斷逐步被打破?！皩W者們希望為公共行政的研究和實踐建立一些可替代的方法，這些方法更加注重價值（而不只是關注現實），更加關注主觀的人類意義（而不只是關注客觀的行為），并且更加關注現實人們之間的關系所蘊含的各種情感。”[3]38一種以群策群力，賦予金字塔下層和塔外人士參與決策的治理方式應運而生。建立在系統內外“對話”基礎上的公共治理價值體系在此時凸顯出重要的時代意蘊，公民的話語權開始被尊重，“我們在后現代世界中相互依賴，所以治理必然會越來越以相關各方——包括公民和行政官員——之間開誠布公的對話為基礎?！盵3]38

二、“對話”在公共治理價值體系中的哲學意蘊

公共治理的本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態。公共治理的價值體系中的“對話”的哲學意蘊體現在民主參與、責任、正義、回應、合法性取向之中。

（一） 公共治理的民主參與取向中的“對話”

建立在馬克斯·韋伯官僚（科層） 制基礎上的公共行政制度與民主治理之間有著依存與對立的關系，為了保證全體公民的民主權利，需要有強勢的官僚（科層） 制集中管理；但另一方面，官僚制強勢又通過把個人置于組織之下而創造了不平等。官僚體制對于公共治理雖說無法拋棄，但是過分的官僚制又妨礙民主，所以公共治理的價值觀更加追求民主。公共組織的治理過程并非公共組織（特別是政府） 單方面行使權力的過程，而是公共組織與公民互動的過程。公民社會是一切權力的源泉，公共參與是善治的體現。在公共治理過程中參與取向最能體現治理的互主體性。作為公共治理者，實現自身利益最大化有其存在的內在動力，這就使公共治理中民眾的參與成為必要。參與是人的能動性的充分體現，通過對公共事務的參與，人的自主意識、競爭意識、效率意識、公平意識、權利意識、民主與法制意識、開拓進取意識得到充分的展現。在公共事務中讓人自由地參與，就是實現主體間相互對話一個重要環節，也是打破話語壟斷權的途徑。

（二） 公共治理的責任取向中的“對話”

在傳統的官僚制模式運作中，政府行為的結果是不重要的，傳統的公共行政需要明確區分下達命令者及執行命令者，負責任的是下達命令者，而執行命令者不負責。這種模式使大多數執行公務的工作人員不是對公眾負責，而是對上級（下達命令者） 負責。公共治理者的權力來源于人民，失去了人民群眾的支持，公共治理主體也就失去了存在的理由，公共治理主體應對人民群眾負起與其權力相對應的公共治理責任。把最廣大人民群眾作為最高價值主體取向，必然要求公共治理的主體在實施公共事務管理的過程中，對人民負責，對每一個單個的個體負責，能以人為本，才能實現最廣大人民群眾的根本利益，才能尊重每一個個體的人的利益。

（三） 公共治理的正義取向中的“對話”

社會正義是當代民主政治的核心觀念，公共組織是社會正義的依靠，追求社會正義是公共治理主體的天職。人類最理想的狀態就是自由發展的狀態，“人們在社會生活狀態中的非正義行為和暴力行為產生了對于政權的要求”、“政權本來應該制止非正義的行為，但是它卻給非正義行為提供了新的機會和誘因。”[4]公共治理主體的行為本來應該為社會提供更多的公共產品，制止非正義行為的發生，但是一旦公共治理主體失去了為人的全面發展的最高目標，就會追求形式上的“正義”。政府干預經濟行為本來是為了提供良好的公共產品，但是如果出現政府與民爭利，把人的全面發展置之腦后，追求政府自身的利益，片面實現某一部分人的利益，特別是利益集團的利益，對于一部分人或者某一行業（如政府壟斷性公共企業） 來說的確是“正義”的，但是對于每一個個體的“人”來說，這是政府的非正義行為。因此，公共治理的正義取向必須服從于治理主體與對象之間的平等對話、實施正義的行為。

（四） 公共治理的回應取向中的“對話”

政府回應就是政府在公共管理過程中，對公眾的需求和提出的問題做出積極敏感的反應和回復的過程。公共治理中的回應在某種意義上是責任性的延伸，是指公共管理人員和管理機構必須對公民的要求做出及時和負責任的反應，不得無故拖延或者沒有下文。在與公民及時的對話中做出回應，應當定期地、主動地向公民征詢意見、解釋政策和回答問題，回應性越大，善治的程度就越高。

（五） 公共治理的合法性取向中的“對話”

在公共治理視野中，合法性“指的是社會秩序和權威被自覺遵守和服從的性質和狀態”，“善治要求有關管理機構和管理者最大限度地協調各種公民之間以及公民與政府之間的利益矛盾，以便使公共管理活動取得最大限度的同意或者認可。”[5]傳統行政把人當作了管理的對象，只注重權威對公民的剛性制約作用而忽視了人內心對權威的服從程度；現代公共治理把為人服務當作公共治理的目標，在治理的過程中與公民商榷對話。公共治理具有合法性取向，這就標志著公共治理是為人服務的，取得的增大合法性的主要途徑是盡可能增加公民的共識和政治認同感，因此，“對話”在公共治理中就顯得尤為重要。

三、在公共治理實踐中追求“互主體性”的對話

（一） 在公共治理民主參與取向實踐中實現對話

1. 充分發展社會主義民主政治，從以法管理到依法管理轉變。隨著民主政治的推進，對話得到了有力的政治支撐，公共治理的民主模式才得以建立。官僚制的基礎是強調公共權力和話語的壟斷權，官僚強勢把個人置于組織之下而阻礙了對話的實現。官僚制更喜歡采用以法管理方式來推進公共事務管理，以法管理的核心是把法律作為工具，用法律來治理公民，公民成了法治的對象，管理者反而不受法律的制約。這是與現行依法行政、依法管理背道而馳的。依法管理是法治社會的產物，依法管理要求公共治理主體和公共治理的對象，都受法律的制約，其核心內容是公共治理主體必須受法律制約。追求互主體性的對話，必須將公共治理主體的強勢置于公民的權利之下，把公共權力限制在最小的范圍之內。

2. 讓低層員工盡可能參與到社會公共事務管理中來。在官僚層級的公共治理機構中，低層員工有著巨大的能源和才能被壓抑而沒有充分發揮出來，低層員工在公共事務管理中與公共治理對象聯系最為緊密，最能了解民情，他們掌握了公共治理決策所必需的信息，因此，他們對公共治理的目標——如何實現人的全面發展，最有發言權。低層員工參與公共事務管理，一方面可以將整個社會的全面發展的需要提供給高層管理者，以便于公共事務決策；另一方面，讓處于官僚制寶塔底部最廣大的基層管理者參與到公共事務決策過程中，既有利于發揮基層員工的積極性、創造性和政策執行的自覺性，又有利于公共治理中這一部分人的全面發展。

3. 讓公民和社會組織參與到公共產品的供給中來。未來的公共部門在結構和程序上將有別于現有的公共體系。有更多的服務將會以合同形式轉包出去；公共產品的價格將更為明確；國家不再是供應者，而是使個人能更充分地滿足自身偏好的推動者。公共組織（尤其是政府） 在提供公共產品時往往成本高而效率低，且排斥公共產品提供的市場競爭。政府在排斥市場競爭保護少數壟斷行業時，社會的公平和正義在很大程度上難以伸張。作為市場主體的公民和社會組織的競爭權被排斥，助長了公共企業謀取自利，同時也排斥了公民和社會組織正常發展的要求，甚至出現強求公眾接受低質價高服務的現象。改革這種現狀的措施就是讓公民和社會組織平等地參與到公共產品的供給中去，盡可能剝離政府直接生產公共產品的職能，只有這樣政府才能僅充當“掌舵者”，而不同時充當“劃槳者”，才不會出現政府與民爭利現象。

（二） 在公共治理責任取向實踐中實現對話公共治理主體（特別是政府） 行使公共權力的行為，都必須符合和有利于公民的意志、利益和需要，都必須對公民承擔責任。

1. 政府一定要對“人”負責，包括對“少數人”負責。在社會事務中與大多數人不一致的“少數人”，尤其要得到關注。作為公共治理主體的政府一般來說能維護公共利益，特別是大多數人的利益或整體利益。尊重少數人的正當利益是發展進步的表現，當公共治理活動將所有的人都平等地考慮進去了，特別是處于弱勢地位的少數人也被考慮進去了，政府也對他們負責了，那就標志著我們的政治文明又上了一個臺階。

2. 完善公共治理責任追究制度。公共治理的公共權力來自人民主權的讓渡，公共權力的行使向人民負責是這一主權原則的內在要求。公共治理主體必須做到對管理組織內部各層級、各部門、各職位之間進行嚴格的責任關系落實，讓人民能清楚地認識公共治理主體責任的落實情況，便于人民追究公共事務管理不負責任者。人的全面發展不是公共治理者的賜予，而是社會發展的必然，人民對于自身的全面發展應該擁有決定權，要擁有這種決定權，就必須做到真正當家作主，而當家作主的重要表現就是能對不負責任者追究責任。完善公共治理追究制度，就是人的全面發展的體現。

（三） 在公共治理正義取向實踐中實現對話政府不是萬能的，政府干預也不是萬能的，政府干預也不是克服市場失靈的唯一手段，公共治理行為的不適當或不適度都會影響人的全面發展。

1. 克制公共治理主體做“好事”的沖動。政府作為公共事務的主要管理者并非總能把事情做好，政府做“好事”的沖動往往達不到正義的結果，因此政府在做“好事”之前，需要慎重考慮其行為是否為唯一選擇。在國家與社會之間，常常存在能比政府更好地提供公共產品的組織——社會中介組織。隨著公民社會的興起，社會中介組織的成長成為社會發展的必然?！吧鐣薪榻M織扮演著緩沖社會矛盾、提供社會服務和成功機會的重要角色。同時，隨著公民政治參與主體意識的增強，民主權利的維護也需要適當的表

達途徑，社會中介組織即是理想的對象?！盵6]作為弱者的“個人”，相對行使公共權力的政府來說，更愿意接受自己所委托的社會中介組織的管理，這樣也就能更好地體現人民主權原則。隨著社會中介組織的發展，人民群眾對社會公共事務參與的積極性也會提高，人的積極性創造性也會得到充分發展，個人的需要就能達到充分的滿足，也就能更好地實現人的全面發展。

2. 在公共治理實踐中不斷推進制度變遷。人類需要設計制度對付不確定性和災難發生的可能性，這是人安全和發展的基本需求。但是，一旦制度形成之后，經過不斷沉淀，舊有制度又可能阻礙人的發展，這就需要在公共治理中不斷推進制度變遷。政治、經濟和社會的制度變遷是需要成本的，個人總免不了會搭便車，支付制度變遷成本的往往是公共治理主體。推進制度變遷，是公共治理社會正義的具體表現。另一方面，由公共治理主體推動制度變遷往往成本最低，因而最能體現社會正義。新的制度一旦形成就成為了公共物品，人人都可自由地享有。由公共治理者不斷提供優化了的制度，這是促進人的全面發展的必要條件。

（四） 在公共治理回應取向實踐中實現對話

首先，完善市場經濟運行體制，為政治體制的有效變革提供動力和前提條件，整個社會結構的走向才可能沿著弱政府、強社會的優化模式前進，這樣才能促進國家和社會、政府和公眾的兩元分化的社會結構日漸形成和完善，讓相對于公眾而言依然具有相當強大的權威性和支配性的政府在日益強大的市民社會力量的制約下，不能不對公眾的價值給予更多的關注、尊重、理解和回應。其次，完善社會主義市場經濟為提高公眾素質，增強政府回應提供夯實的物質基礎。再次，市場經濟在作為一種經濟模式運行的同時，它也作為一種文化模式在運行，市場經濟高揚自由、平等、競爭等社會普遍認同的現代價值觀念并深入人心，對傳統的“官本位”文化、臣民文化、依附人格形成強有力的沖擊，使廣大民眾由臣民心態向以獨立人格為基礎的公民心態轉化，公眾的獨立意識逐漸增強。

（五） 在公共治理合法性取向實踐中實現對話

首先，中國公共治理已經邁進現代化進程中，在全球公民社會的歷史大潮中，它將以此獲得合法性的歷史根據；其次，中國現代化進程的特殊性，決定了中國政府既具有后發優勢，同時也面臨諸多擠壓（既有改革任務的挑戰，又有利益集團的保守性壓力，既有國內一國兩制的競爭，又有國際上先進生活方式的比拼），這意味著中國政府要想說服公眾，需要極高的說服能力；最后，中國市場經濟的崛起所引發的社會結構轉型，直接挑戰政府的權威和傳統地位，這意味著政府要獲得新的合法性資源，就必須把民意資源納入改進的視野，當然，這一改進由于特殊的國情具有超乎人們想象的難度，但總的趨勢是無法回避的。