論新時期鄉鎮政府的經濟職能

趙　堅　姚　紅

中圖分類號：D693 文獻標識碼：A

內容摘要：本文探討了新時期鄉鎮政府的經濟職能定位，分析了鄉鎮政府經濟職能的內容，并進一步指出實現該職能的路徑。

關鍵詞：鄉鎮政府 公共服務 經濟職能

在我國全面免征農業稅，實施縣鄉鎮綜合配套改革取得階段性成效的條件下，鄉鎮政府必須由管理型政府向服務型政府轉變。在這一轉變過程中，鄉鎮政府的職能必然發生變化，正確認識其主要職能，對于構建鄉鎮服務型政府具有重要意義。

新時期鄉鎮政府的經濟職能定位

西方經濟學對政府職能問題進行了長期研究，圍繞市場經濟條件下政府是否具有經濟功能以及具有哪些經濟功能的問題形成不同學派。古典學派認為自由經濟符合“自然秩序”，存在“看不見的手”；福利經濟學派主張政府只有積極干預經濟，才能解決社會福利問題；凱恩斯要求擴張政府職能；新自由主義則要求收縮政府職能，減少政府干預；新制度學派認為，盡管存在“市場失靈”，但政府的過度干預會造成“政府失靈”，所以，要在市場和政府之間保持平衡。這些觀點對探討我國鄉鎮政府的經濟職能，具有一定的借鑒意義。

在我國，鄉鎮政府是基層政府組織，是整個政府職能體系的末端，其職能與中上層政府組織有明顯差異；不同地區鄉鎮政府的管理目標不同，經濟職能必然存在較大差異。同時，廣大人民是公共權力的所有者，政府是受廣大人民委托執掌公共權力的機構。理論上說，上面多級政府下派的責任與人民權力是一致的，但鄉鎮政府在執行中有兩個最基本的目標：一是界定政策框架中的基本規則，使政府或自己的租金最大化；二是降低交易費用以使社會效益最大化。顯然，這兩個目標是相互沖突的，政府同時扮演著使自己收益最大化和替人民收益最大化的雙重角色。所以全面清楚地界定鄉鎮政府的職能較為困難。但是，不論目標差異如何，鄉鎮政府的主要職能仍然是經濟職能。另外，目前如何處理好與農民的各種經濟關系，培育農村市場，引導農村經濟，特別是農村產業發展，監督上級政府的政令落實，保證農村經濟社會的穩定發展，是鄉鎮政府最大的職責，是鄉鎮政府存在的基礎。

新時期鄉鎮政府經濟職能的內容

（一）公共服務職能

經濟發展服務。當前我國正處于社會轉型期，利益分化導致不同利益主體產生，各利益主體為維護和謀取自身的利益必然會表現出不同的政治訴求，導致多元化的利益格局，因而會出現各種利益沖突。鄉鎮政府作為直接面對廣大農民群眾的基層政府，必然就成了矛盾的“協調者”和問題的“處理者”，必須綜合利用各種手段，引導群眾以理性合法的形式表達利益訴求，協調利益，化解矛盾沖突，維護社會的和諧和穩定，從而為新農村建設創造穩定的社會環境。

經濟法律服務。鄉鎮政府要構建完善的法律咨詢網絡，加強法律的宣傳教育，提高農民的法制意識和合法經營觀念；最大限度地為農民群眾提供周到細致的法律服務，妥善處理人民內部矛盾和各種利益糾紛，下大力氣整頓農村社會治安秩序，為農村經濟發展創造良好環境。

經濟政策服務。鄉鎮政府要把宣傳貫徹落實黨在農村的各項方針政策作為自己的重要任務，并在此基礎上幫助農民厘清市場經濟條件下發展經濟的思路。同時，提供銷售服務、信息服務和科技教育培訓服務。銷售服務的內涵主要是對現有的供銷系統進行徹底改革，用現代化物流配送的理念，構建連鎖經營體系，使農民對農資產品的需求建立起順暢的通道，也使農產品進入市場有了銷售渠道；信息服務的內容則是整合農村服務信息資源，加大投入，實現農民與所需信息的零距離；科技教育培訓服務指有效整合農民科技服務資源，建立并完善以各級政府為龍頭，以高中等農業院校、科研院所和農業技術推廣機構為依托，以企業與民間科技服務組織為補充，以縣、鄉、村農業技術推廣服務體系和各類培訓機構為基礎的上下貫通的農民科技教育培訓體系。

（二）經濟引導職能

鄉鎮政府配合地方政府切實遵從并加以執行宏觀調控、地方經濟發展戰略。引導鄉鎮區域經濟發展規劃、產業布局，鄉鎮政府可以通過制定鄉鎮經濟社會發展規劃，實施產業政策，引導和促進經濟結構的優化，促進主導產業的發展，更加有效地實現資源的合理配置。當然，應當特別注意的是鄉鎮政府實施經濟引導職能，必須適度，不能擴大化。如果過于擴大化，勢必會影響市場在資源配置中發揮基礎性作用，也與建立和完善社會主義市場經濟體制背道而馳。就鄉鎮政府的經濟職能和經濟行為而言，在一些區域一定程度上存在擴張化傾向。在轉型時期，一些鄉鎮政府成了強有力的投資主體，而同時對其經濟行為又缺乏有力的制度約束，加上官員政績考核還不夠科學合理，會造成經濟投資的沖動。這種強烈的投資沖動和擴張行為，并不是鄉鎮政府正確的經濟引導行為，恰恰是對鄉鎮政府經濟引導職能的背離。

（三）公共財政職能

在一些公共支出項目陸續由鄉鎮上劃到縣級清理的同時，隨著國家對“三農”投入力度的加大，直接面向農村的轉移支付資金及各種財政補貼的具體落實和管理責任由鄉鎮財政承擔，如糧食直補、農村社會保障（如農村低保、養老）、農村合作醫療保險等。這說明新時期鄉鎮財政實際上要面對的，只是職能的及時轉換和重新定位。鄉鎮財政職能表現為提供基本財力保障的職能。鄉鎮財政作為農村鄉鎮財力分配的職能部門，為鄉鎮一級政權履行政治經濟和社會管理等職能提供基本的財務保障。

（四）監管職能

地方政府經濟監管的范圍和內容主要是：監督中央政府的經濟政策、產業政策、宏觀調控在本地區的貫徹執行情況，及時糾正和限制違犯國家政策的經濟行為，整治一些不合理的經濟項目；監督各項財政資金的使用，依法對市場主體及其行為進行監督和管理，為各種市場主體提供法律保護，維護公平競爭的市場秩序，使各市場主體在公平的環境下展開競爭，反對不正當競爭。

實現鄉鎮政府經濟職能的路徑

鄉鎮政府能正確履行經濟職能，需要有一個系統的制度安排，有一條正確的路徑。本文認為當前應做好如下工作：

（一）服務職能的轉變

1.鄉鎮政府必須確立為民服務的理念。為民服務就是堅持以農民為本、全心全意為農民群眾服務，做到“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”，切實尊重和突出農民群眾的主體地位，努力解決農民群眾最關注的實際問題，不斷滿足農民群眾對公共產品和公共服務的需求，以實現農民的根本利益為宗旨，以獲得廣大農民的最大滿意度為依附，真正實現鄉鎮政府從“權力本位”向“責任本位”轉變，從“官本位”向“民本位”轉變。

2.理順鄉鎮政府與上級政府的關系，為鄉鎮政府職能轉變奠定基礎。科學劃分鄉鎮政府與縣(市)政府之間的權限職能，理順條塊結合關系，切實解決鄉鎮一級“責任無限大、權力無限小”的問題。堅決控制上級搞各種考核、評比、達標活動以及過多的“一票否決”，將現行上級部門對鄉鎮的考評變革為對鄉鎮增進農民福祉等工作實績的考核，使鄉鎮政府社會管理與公共服務的職能得到應有的發揮，以有利于新農村公共服務體制的建設。

3.轉移鄉鎮政府工作重心，強化公共服務職能。改變以往鄉鎮政府只注重發展經濟追求經濟增長，忽視社會管理與公共服務的狀況，適當調整鄉鎮在經濟管理方面的職能，切實將工作重心從直接抓招商引資、生產經營、催種催收等具體事務轉到為農戶和各類經濟主體進行示范引導、提供服務和營造發展環境上來。強化公共服務職能，即強化基礎設施建設的職能，強化引導生產發展的職能，強化管理公共事業的職能，強化維護社會穩定的職能。

4.深化鄉鎮機構改革，形成職能轉變的有效載體。根據職能要求、各地情況，特別是新農村公共財政體制建設的需要，按照“精簡、統一、效能”的原則，因地制宜地對現有鄉鎮政府機構進行精簡、合并。實現機構設置專業化，改變以往機構職能交叉的情況，各司其職，消除人浮于事的弊端。充實和加強公共服務和社會管理部門，創新運行機制。把農村“七站八所”（在鎮政府內設置并由鎮財政發工資的15個站所）的改革納入到新農村公共服務體制建設的范疇，剝離其參與鄉鎮行政管理工作的任務，變“花錢養人”為“花錢養事”，變“上級部門考核為主”為“農民民主考核為主”，使之全心全意為“三農”提供切實的服務。

5.改善人員素質結構和工作方式，促進職能轉變的落實。目前，鄉鎮機關、事業單位工作人員文化素質普遍較低，不少鄉鎮干部不具備市場經濟知識和新農村公共服務體制建設形勢下的管理服務能力。一些鄉鎮干部仍習慣于計劃經濟條件下的思維和工作方式，仍習慣于“工作靠指揮、上班靠派活”，使得鄉鎮政府職能轉變困難。為此，必須從提高鄉鎮工作人員素質入手，調整人員結構，改進工作方式和方法，實現從強制到引導、從單向到互動、從單一到綜合的轉變，促進鄉鎮政府職能轉變。

（二）運作機制的轉變

1.建立鄉鎮政權運行新機制。鄉鎮一級政府要從農村經濟發展的全過程和全方位著眼，以群眾是否需要和需要什么及市場經濟條件下鄉鎮政府資源配置的作用，界定鄉鎮一級政府的職能和事權，并根據職能和事權確定鄉鎮運行機制，堅決實行“政企分開”、“政事分開” 和“政社分開”，把政府不該管的事交給企業、市場、社會組織和中介機構，自身職能轉到落實政策、行政依法、提供公共服務上來。

2.建立準確反映農民需求的表述機制。要準確地反映農民的需求，必須樹立起服務政府的新的行政管理理念，進一步理順鄉鎮政府行政管理與村民自治的關系，建立健全村民會議或村民代表會議制度。強化民主議事和民主監督工作，變單一的自上而下的行政壓力為上下結合、以自下而上的農民創造精神為主的動力機制， 建立有效的公共決策權配置機制。

3.建立農村公共財政和公共產品的供給機制。建立農村公共財政體制，解決好與當前農業經濟發展、農民生活緊密相關的公共產品的供給問題，必須開拓新的資金渠道，建立中央、省、縣鄉、農民四位一體的農村公共產品供給體制。就公共品而言，其中既包括純社區內的公共品供給，也包括具有“溢出效應”的教育、計劃生育等公共服務的提供。具有“溢出效應”的公共品，縣級以上財政要包攬起來，鄉鎮政府提供人員跟蹤服務。對純社區內的公共品，中央、省、縣、鄉四級按一定比例投入，采取以中央、省兩級政府為主導，縣鄉財政適當配套的方式，鄉鎮政府在職權范圍內提供應有的保障，包括組織實施、監督指導等，比如，將社會公益性事務向社會公開招標，由政府通過合同形式明確責權利，按實施情況給予相應的經濟報酬。

參考文獻：

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