我國農村社會保障存在的宏觀性問題

摘要:在社會不斷發展和國家對民生問題十分關注的背景下，我國農村社會保障制度發展迅速，在促進社會穩定、保障農民生活水平和全面小康社會建設中起到了重要作用。但從總體上看，農村社會保障制度水平還很低，與城市社會保障制度相比，在社會保障制度的完整性、覆蓋面、水平能力、資金來源等方面有很大的差距，認清這些問題是進一步做好農村社會保障工作的前提。

關鍵詞:農村社會保障;社會保障水平;社會保障覆蓋面;社會保障立法

伴隨著我國工業化、現代化進程的不斷推進，特別是在關注民生、構建社會主義和諧社會的背景下，農村社會保障制度建設有了長足的發展。特別是新型農村合作醫療制度突飛猛進，截至2008年9月30日，全國開展新型農村合作醫療人口8.14億，參合率為91.5%，這就在很大程度上緩解了農民看病難的問題，對農村社會保障體系的全面建立也起到了重要作用。盡管如此，農村社會保障仍是我國社會保障建設中的最薄弱環節，農村社會保障工作與全面建設小康社會的目標相去甚遠，許多問題亟待解決。就宏觀層面分析我國農村社會保障存在如下問題:

一、農村社會保障制度殘缺不全

社會保障管理體制尚未理順。目前，我國農村社會保障的現狀是城鄉有別、條塊分割、多頭管理、各自為政的狀況。從管理機構上看，存在著勞動部門、衛生部門、勞動者所在單位或鄉村集體、民政部門管理“多龍治水”的格局。在實際運行中，由于各部門所處的地位與利益關系不同，勢必在社會保障的管理與決策上經常發生矛盾，這不僅會使社會保障成本增加，也會使社會保障作用的發揮受損，從而使本來已經無序的管理體制更加混亂。

農村社會保障缺乏制度化，政策缺乏穩定性與連貫性。自20世紀80年代以來，由于改革深入發展的需要，我國就開始探索適合農村社會發展水平的社會保障制度，出臺了一些管理規定和具體實施辦法。但由于這些規定和辦法是通過各種行政性文件發布的，缺乏法律權威與制度剛性，具有很大的隨意性。在實際運行中，既沒有統一的管理機構，也沒有統一的管理辦法，所以農村社會保障處于條塊分割、多頭管理、各自為政的狀態，這勢必降低社會保障互助合作的功效。

二、社會保障覆蓋面窄

在發展不平衡二元社會保障結構下，城鎮企事業單位人員的社會保障服務相對完善、水平較高，而農村社會保障層次低，覆蓋面窄，社會化程度低。有關調查顯示，在我國的社會保障支出中，占全國人口不足33%的城鎮居民享用的社會保障資金占全國社會保障資金的89%，而占全國人口67%以上的農村居民享用的社會保障資金僅占全國社會保障資金的11%。城鄉居民享受的社會保障水平相差26倍。就目前而言，農村社會保障內容主要有農村社會救濟、社會優撫、農村“五保”和少數地方試點的農村社會養老保險及合作醫療保險，保障的對象基本上只是特困戶、五保戶、軍烈屬等，農村大多數人仍無法從社會保障中受益。以享受最低生活社會保障和養老保險的人口為例，2007年9月底，全國城市低保對象人數為2236萬人，而同期全國農村低保對象人數為2781萬人;到2007年底，全國參加城鎮基本養老保險人數為20137萬人，而參加農村養老保險人數為5171萬人。不僅如此，農村社會保障體系建設在各地的發展也很不平衡。同時，在農村剩余勞動力轉移的過程中，一部分農民處于社會保障的真空地帶。一是在農村工業化、城鄉一體化過程中，大量失地的農民無法取得與城市居民一樣的保障權利;二是農村大量的剩余勞動力紛紛涌向東南沿海一帶的城鎮和一些大中城市，而這些地方在社會保障方面對本地人口和外來打工的農村人口采取有別的政策和措施，這就出現了明顯的社會裂痕，形成了兩個截然不同的社會群體。

三、社會保障能力差、水平低

社會保障包括資金保障和服務保障兩大系統，而資金保障在兩大系統中具有關鍵的作用。近年來，雖然國家增加了對農村社會保障的投入，但由于國家財政在農村社會保障建設中的投入增長與市場物價上漲和人民生活水平普遍提高不相適應，使得農村社會保障投入相對不足，進而影響了農村社會保障水平，使農村社會保障和城市社會保障呈現出很大的差距。以最低生活保障水平為例，2007年9月底，全國城市低保標準為177元/人·月;人均月補助金額93元，最低生活保障支出191.6億元，而農村低保標準為70.9元/人·月，最低生活保障人均支出水平30元/人·月，最低生活保障支出79.2億元。即便是在農村實行最好的新型農村合作醫療，其水平與城市醫療保險也有很大差距，有關資料顯示，2008年前三季度全國合作醫療基金支出總額為429.10億元，而2007全年城鎮基本醫療保險基金支出總額為1562億元。

四、農村社會保障資金缺乏，來源單一

農村社會保障基金主要來源于財政撥款、集體補助、社會籌集、個人繳費。就財政撥款方面，包括中央財政撥款與地方財政撥款。但政府對農村社會保障缺乏制度安排與規劃，導致其處于零星、散亂、各自為政的態勢。由于長期以來國家對農村投入不夠，對農村社會保障制度重視不夠，農村社會保障基金的實際來源是依靠傳統的農村集體補助和投入。但是，就集體補助而言，貧困地區的財政能力和集體經濟實力有限而無力承擔，從而影響了社會保障基金的到位。就社會等集渠道而言，由于缺乏制度安排、政策支撐和宣傳力度不夠或起步較晚等等多種原因，這種方式也是有限的。個人方面，許多農村地區由于經濟落后，農民的收入偏低，維持基本生活都存在困難，不可能承擔個人的費用。上述這些籌資渠道不暢，使得農村社會保障基金缺乏，難以為繼，從而影響到農村社會保障制度的實施，進而影響到農村居民的生活。

五、農村社會保障立法工作嚴重滯后

社會保障必須以立法為手段，才能使其運作法制化、規范化。迄今為止，我國尚無一部綜合性的社會保障法律，專門性法規的建設也相當薄弱。雖然有關農村社會保障制度的內容在憲法和勞動法中均有體現，但以農村社會保障為主要內容的法律體系尚未建立起來，僅有一部《農村五保供養工作條例》對五保對象作了較為明確的規定。同時，由于我國現行各部門法中缺少相應的制度加以配合，民法、刑法、勞動法中缺少相應的規定，在與其他法律部門的相互配套和銜接上也存在許多缺失，導致這種體系不能建立。目前我國刑法也未將社會保險基金列入特定款物的保護范圍之內，保險基金的運營處于嚴重不安全狀態。

社會保障國家立法的滯后勢必造成社會保障制度在實施過程中缺乏足夠的法律依據，只能靠政策規定和行政手段來推行，不能適應社會主義市場經濟發展的需要。我國至今還沒出臺專門的社會保障基本法，那些作為目前農村社會保障制度主要法律依據的行政規章之間缺少必要協調，不能形成配套的法律體系，導致實踐中有許多問題無法可依。同時由于我國長期以來以“分散立法”的模式來展開農村社會保障立法工作，使得統一的農村社會保障制度實際上處于分散狀態。