職業教育資源配置中的政府與職業院校關系研究

摘要:從對廣東省在廣州開發區建立省級現代職業技術教育基地(以下簡稱“職教基地”)政策的剖析中透視了職業教育資源配置方式的變化、政府與職業院校的關系以及職業教育資源配置優化的路徑選擇。

關鍵詞:教育資源配置;職教基地;政策

在高等職業教育發展過程中，我國適時調整教育政策，使高等職業教育從1980年國家教委批準建立的首批13所職業大學起步，走過了近30年的發展歷程。這期間高等職業教育得到了快速發展。目前，全國高職高專院校有1000多所，占整個高等教育的半壁江山。2006年《教育部、財政部關于實施國家示范性高等職業院校建設計劃加快高等職業教育改革與發展的意見》(教高[2006]14號)，明確指出支持100所高水平示范性院校建設，促進高等職業教育整體質量的提升。這些政策計劃通過相應的資源傾斜和經費投入，對有關高職院校進行重點投資與建設，體現了新時期政府在高等職業院校領域中一種新的教育資源配置方式。2008年年底國家發展和改革委員會頒布的《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要(2008-2020年)》(以下簡稱《綱要》)提出要把珠江三角洲地區建設成為我國南方重要的職業技術教育基地。本文以廣東省在廣州開發區建立省級現代職業技術教育基地(以下簡稱“職教基地”)政策為例，對這種職業教育資源配置方式的特點及其政府與職業院校關系的影響進行分析，探索職業教育資源配置優化的路徑。

一、建立職教基地政策概況

(一)政策出臺

2008年年底國家發展和改革委員會制訂并正式頒布了《綱要》。這一綱要的制訂為廣東經濟的發展提供了巨大的生機與動力，也為廣東職業教育的發展提供了契機。

《綱要》提出要把珠江三角洲地區建設成為我國南方重要的職業技術教育基地。廣東省委、省政府對此高度重視，決定以此為抓手，提升我省職業技術教育整體實力，促進全省職業技術教育實現新一輪的大發展、大跨越，打造全國職業技術教育試驗區。

建立省級現代職業技術教育基地，要求實現職業教育資源的合理配置，建立以市場調節為基礎的職業教育資源配置方式，推進資源配置多元化，實現廣東職業技術教育在專業“調整”與“優化”、基地“兩化”與“共享”、師資“專兼”與“無界化”、信息“共建”與“分工”，以促進職業教育資源優化配置及優秀資源的利用和共享。

(二)職教基地發展現狀

1.職教基地的布點和投入。為了全面貫徹落實《綱要》精神，廣東省在廣州開發區建立省級現代職業技術教育基地——職教基地，安排若干所中高職學校進駐(其中高職院校2-3所、中等職業學校10所)，并由政府免費提供教學用地支持校區建設。據悉，該基地將充分體現先行、先試體制創新，資源共享、科學配置，校企合作、工學結合、服務地方、面向國際等方面的特色，爭創全國職業技術教育科學發展的示范區。

2.職教基地進駐學校的發展設想。從職教基地安排若干所學校進駐，說明省政府教育主管部門的力度和決心。進駐職教基地的職業院校應主動適應廣東省產業結構調整和交通綜合運輸體系建設的需求，以培養服務汽車制造裝配業、現代交通服務業和安全智能交通、城市群交通基礎設施建設和電子信息業等區域與行業亟需的高技能人才為目標;應結合自身實際規劃專業布局，將新專業的打造與原有專業的改造升級相結合，重新整合資源，形成“以先進制造業為引領、現代交通服務業為主體、向安全智能拓展”的重點建設專業和專業群格局;應探索高職院校跨越式發展的新模式，建成省級現代職業技術教育基地的龍頭學校，建成“廣東先進制造業”、“廣東綜合交通運輸”和“廣東現代服務業”三個高技能人才培養的基地;應打造社會服務大平臺，成為國內外知名的高職教育人才培養基地。

二、職教基地建設中職業教育資源配置的方式與特點

(一)政府主導、職業院校競標的職業教育資源配置方式

從上述職教基地建設政策過程來看，此項政策應該屬于政府主導計劃配置的模式。政府通過在人力、物力、財力等資源配置上給予若干職業院校較大的傾斜和投入，還應鼓勵這些學校挖掘現有發展潛力，對接珠三角發展綱要。在整個過程中，從政策議題的設立到基地政策的出臺，從有關資源分配計劃、方式和過程的規定，到政策實施過程中召開的經驗交流會、中期檢查驗收等領導與管理，政府都起著決定性作用。政府希望這種對職業教育資源投入的傾斜，建成我國南方重要的職業技術教育基地，成為人才培養模式改革的“示范地”和“窗口”，以促進我國珠三角經濟發展的改革與創新。在一定程度上，基地政策的實施在一定范圍內克服了市場在職業教育資源配置中的“失靈”現象，加強了對職業技術教育的扶持和保護。

此外，這種政府主導的資源配置方式不同于傳統的教育資源配置方式，主要表現在基地建設資源配置不是自上而下的強制推行方式，而是由政府牽頭，通過競標來實現政府與職業院校的雙向選擇。

(二)職業教育資源配置模式的特點

1.體現“選優保重”的思想。珠江三角洲地區要充分發揮改革“試驗田”的作用，其布點原則和條件均應貫徹“自愿申報、結構優化、選優保重、合理布局”的原則，優先選擇代表我省先進水平、在國內具有影響力的職業院校進駐而且在隨后院校評估中都貫徹了這一原則。同時將對接《綱要》作為申報院校進駐職教基地基本條件之一，這些都體現了“選優保重”的資源配置思想。

2.突出基地校區教學用地由政府投入的“配套”模式。批準進駐職教基地的職業院校，由政府統一規劃，免費提供教學用地，用于校區建設，其中中職學校每所占地500畝，高職院校每所占地1000畝-1500畝，學校負責自籌基地校區建設經費，主管部門進行評估驗收。

3.實行競爭性招標。申請進駐的職業院校，首先由政府提出建設目標和方案，然后由職業院校組織力量申報，經過專家組連續幾輪嚴格審核篩選后，最終確認10所中職和2-3所高職院校獲得進駐資格，接受政府提供的資助。這事實上是一種競爭性招標的做法，通過這種做法，政府相當于在職業院校內部創建了一種“內部市場”，促使學校為獲得免費教學用地資源展開競爭，這會在一定程度上調動學校的積極性。同時，政府的資助也是伴隨著一定條件的，比如要求進駐職教基地的高職院校辦學規模應于2011年突破2萬人，2014年突破3萬人，2020年達到5.6萬人，實現翻兩番。如果受資助的學校在規定時間內沒有完成政府設定的目標，則政府可以采取相應的措施(比如減少生均撥款)來懲罰學校，以有利于實現職業教育資源的優化配置。

4.資源配置過程具有外溢效應。美國經濟學家克魯格曼指出，不管什么技術都有一個外溢過程。職教基地建設目前僅限于職業院校的校區建設和人才培養，隨著投資效溢的逐漸顯現，政府還會將這種模式擴大到珠三角區域以外的其他經濟較發達地區的職業技術教育。在這里，資源分配就是一個逐漸外溢的過程。這種資源配置外溢的現象不僅體現在職教基地內部由職業院校外溢至基地外圍的職業院校，還體現在由基地建設領域向珠三角以外區域的外溢。

三、職業教育資源配置中政府與職業院校的關系

職業院校是職教基地資源重組的最大受益者，也是最主要的組成部分。職業院校并不是完全被動地接受政府的資源調配，學校應根據自身實際情況，提出切實可行的改革方案和建議，在基地資源配置過程中發揮重要引導作用，積極爭取分管部門的支持。政府則不僅要從政策上、財力上對職教基地給予扶持，還應主動進行教育協調謀劃，突破傳統管理體制，綜合考慮各類職業教育資源整合后的最大效益。

建立職教基地，由以前的學校自行征地建設轉變為一種擇優保重基礎上的有條件資助，不僅是職業教育資源配置方式的重要轉變，而且也代表著職業教育管理模式的重要轉變。體現在:

第一，職教基地采用競爭性招標的做法，在政府與學校之間達成了某種合作意向，打破了傳統的教育管理模式。在傳統的教育管理模式下，政府與學校之間幾乎是一種行政管理關系，職業院校作為國家行政機關的隸屬單位，是國家行政管理的自然延伸，完全服從于政府的行政命令和調配，在資源配置上，學校缺乏類似職教基地競標這樣的利益訴求途徑。

第二，職教基地資源配置中采用校園面積由政府投入的“配套”模式，也使得一些職業院校可以憑借政府提供的免費建設用地再加上自身的資源配置優勢加速進駐職教基地后院校的建設與發展，從而在政府與職業院校之間保持某種平衡和張力。

第三，職教基地使得越來越多的職業院校置于競爭性撥款政策之下。由于政府撥款是附帶條件，因此在某些方面政府對職業院校的控制不是削弱而是加強了。由于職教基地名額的限制和我國政府在教育資源配置中所處的絕對優勢地位，會進一步加強政府對高校的控制。事實上，這一趨勢已經逐漸顯現。政府在建設職教基地、示范性高等職業院校建設項目上，在給予職業院校建設資金的同時，也都使得職業院校對政府的依賴進一步加強。

四、職業教育資源配置優化路徑選擇

(一)專業“調整”與“優化”

對接珠三角現代產業體系和現代綜合交通運輸體系，高職院校將以進駐職教基地為契機，抓住廣東職業教育大發展、交通大發展和學院建設省級示范性高等職業院校的機遇，將特色專業做大做強，將優勢專業輻射擴散，將傳統專業轉型升級，不斷根據珠三角經濟發展和企業需求的變化開發新的專業。廣東交通職業技術學院將按照“雙引擎推進、四輪驅動”的思路調整和優化學科專業結構，圍繞汽車制造和船舶制造兩大產業集群打造“雙引擎”專業群，圍繞綜合運輸、裝備制造、電子信息、現代服務業重點建設“四輪驅動”專業群，依靠優質教學資源拓展環保、新能源等專業領域，不斷根據國家經濟發展和企業需求的變化開發新的專業。

(二)基地“兩化”與“共享”

進駐職教基地的職業院校將由政府教育行政部門牽頭，擬定政策，鼓勵院校合作建設、合用或共用技能訓練基地，以降低職業教育成本。技能訓練基地將按照基地“兩化”建設思路實現共享(圖5-1)。所謂基地“兩化”是指“校內基地生產化、校外基地教學化”。

1.校內基地生產化轉型。校內基地生產化的建設思路就是要引入企業的產品、人員、資金、設備，以校企合作的形式在校內基地開發生產性實訓項目，讓學生在真實或者仿真的生產環境里開展技能訓練，以充分發揮學校的人才優勢和企業的生產經營優勢，實現雙贏。

2.校外基地教學化轉型。校外基地教學化建設思路就是要改變以往校外基地單純用于學生實習的狀況，重點建設具有教學場所、討論場所、產品模型、生產流程、實訓設備、能批量安排學生技能訓練，并承擔部分教學任務的基地。校外基地建設要注重合作、共享和共贏，具備學生實習、教師實踐、指導教學、實用項目研發的功能，發揮校外基地的教學化功能。

(三)師資“專兼”與“雙師”

從目前職業院校的教職工人數及結構看，教職工人數不少，但專任教師比例偏低;專任教師中的理論課教師不少，但“雙師型”或“多師型”的教師比例偏低;追求高學歷、高職稱的院校和教師不少，但追求高技能和工程系列職稱的教師比例偏低。隨著職教基地建立和職業院校的進駐，應運而生的是如何解決師資建設過程中的“瓶頸”問題。為了促進教師質量的提高，可建立職教基地范圍的職業教育師資庫或師資網絡，創造條件實行跨院校、跨所有制、跨地域優化配置師資。

職業院校在師資配置方面，不宜盲目追求名牌大學畢業和高學歷，只要求是本科以上學歷、五年以上工作經驗，而且是專業對口即可。同時要求教師既有從事項目開發的能力，又有教學經驗，方可達到真正的“雙師型”教師標準。還要確保有10%-20%的教師不上課，專門承擔企業項目開發;應把培養教師的研發能力和新專業開設能力等看作是個人所具備的基本能力，鼓勵教師自我提升。

(四)信息“共建”與“分工”

為適應市場對職業教育資源的配置作用，各職業院校應充分發揮自身的教學、區位、基地等優勢和特點，參與職業教育的市場分工，推動實現職業教育發展規模、層次、結構、質量等各要素的有機統一，并與勞動力市場需求相匹配，進而更好地支持和服務地方經濟與社會發展;應逐步建立合作性的學生就業、學校招生、教材建設、學科動態等信息網絡，為上網交流創造條件。

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