武警法立法缺失探討

摘要:2009年8月27日通過并施行的《中華人民共和國人民武裝警察法》在法律名稱、制定的法律依據、武警部隊的構成、執法原則、領導體制、管理權限、警種的職責等方面存在一定的缺陷，文章對此予以論述和探討。

關鍵詞:武警法;武裝警察法;安全保衛;武警部隊;立法

1982年6月19日，中國人民武裝警察部隊組建。中國人民武裝警察部隊是我國武裝力量的重要組成部分，擔負維護國家安全和社會穩定，保障人民安居樂業的神圣使命。武警部隊既不是純粹的軍隊，又不是純粹的警察，既有軍隊的性質，又有警察的性質。2009年8月27日，全國人大常委會表決通過了《中華人民共和國人民武裝警察法》(簡稱《武裝警察法》)。這部法律的通過和頒布施行，明確了武警部隊的法律地位及其職責和義務，規范了武警部隊的行為，賦予了這一武裝力量在國內行動的相應合法性和職權，意味著“武裝警察”這一概念自1982年在大陸被正式確立27年之后最終在國家法律層面首次相對獨立于軍隊法律存在，標志著武警部隊建設和發展進入一個新階段。但是，任何法律都是有一定局限性和缺陷的，武警法也不例外，為了依法治警，本文予以淺略探討，以拋磚引玉。

一、法律名稱與內容不協調

武警法立法的名稱是《中華人民共和國人民武裝警察法》。法律的題目是“人民武裝警察法”，但是內容側重于執行安全保衛任務。既然這部法是第一次制定，名稱又是“人民武裝警察法”，其就應該是一部比較全面的、規范的法律，應將武裝警察部隊的性質、體制編制、組織和領導機構、任務、職權、權利義務、指揮、調動、執法監督、部隊建設、組織管理、政治工作、后勤保障、武器裝備、教育訓練、干部培養、招收分配、警用標志、武警人員、部隊紀律、擁軍愛民、國際合作、法律責任等做一個比較全面的規定，但生效的《武裝警察法》卻不是這樣規定的。法律名稱與法律的內容應相對應，這是一個很嚴肅的立法問題，也是立法原則的問題。因此，制定這部法律時面臨兩種選擇:一是充實法律內容，名稱定為“人民武裝警察法”;二是修改法律名稱，改為“人民武裝警察安全保衛法”或“人民武裝警察執行安全保衛任務法”或“人民武裝警察護衛法”或“內衛法”或“內衛部隊法”。與《武裝警察法》的草案第一稿相比，通過稿對法律的適用范圍進行了修改，將其改為:“人民武裝警察部隊擔負國家賦予的安全保衛任務以及防衛作戰、搶險救災，參加國家經濟建設等任務”。這樣，雖然考慮了對武裝部隊和人民武裝警察整體的規范，但其還是突出了人民武裝警察部隊履行安全保衛任務職責的重點。立法者在沒有充實法律內容、沒有修改法律規定的情況下將法律名稱定為“人民武裝警察法”成為一個遺憾。

二、制定依據的合法性沒規定

《武裝警察法》第1章總則第1條規定:“為了規范和保障人民武裝警察部隊依法履行職責，維護國家安全和社會穩定，保護公民、法人和其他組織的合法權益，制定本法。”從本條的規定來看，其僅規定了《武裝警察法》制定的現實依據，沒有規定其制定的法律依據。縱觀我國基本法律法規總則的規定，一般都要明確規定制定的法律依據，這是法律法規本身制定和發生效力的合法性的基礎。作為“法律”層面的《武裝警察法》應該予以明確規定。如果本法不明確規定，則本法的制定和效力以及執行就失去了合法性這一前提條件，使其在規范性、合法性、正當性、公平性上存在一定程度上的質疑，甚至就是違憲的，不利于依法治軍。因此，應在第1條中“制定本法”前增加類似“依據憲法、國防法等法律的規定”的內容，以明確其合法性、規范性和合理性，使其有法可依。

三、武警部隊的定義和構成不明確

武警部隊是擔負我國安全保衛任務的具有部隊性質的行政武裝力量。一方面，它是我國武裝力量的重要組成部分，另一方面，它又是國家警察的重要組成部分。武警部隊具有軍隊和警察的雙重身份。我國的人民武裝警察部隊主要由內衛部隊和警種部隊組成，公安邊防、消防、警衛部隊列入武警序列。武警警種部隊由黃金、森林、水電、交通部隊組成。《武裝警察法》只是在第2條第2款規定“人民武裝警察部隊是國家武裝力量的組成部分”，并沒有規定人民武裝警察部隊的定義和構成。這種情況說明了《武裝警察法》規定的不足，不利于依法治警。

四、法律原則規定不全

《武裝警察法》第4條規定:“人民武裝警察部隊應當遵守憲法和法律，忠于職守，依照本法和其他有關法律的規定履行職責。人民武裝警察部隊依法履行職責的行為受法律保護。”這是《武裝警察法》規定的關于武裝警察部隊的軍事法原則，即“遵守憲法和法律原則”和“受法律保護原則”。其實，《武裝警察法》規定的法律原則可以分為關于整個武裝警察部隊的法律原則和武警部隊執行安全保衛任務的原則，但其對兩類原則的規定都不全面。武裝警察部隊是軍隊，是國家武裝力量的一部分，《武裝警察法》在宏觀上應規定適用于武裝警察部隊一般軍事法的原則，如“維護國家軍事利益原則”、“保障高度集中統一原則”、“堅持黨對軍隊的絕對領導原則”等。同時，中國人民武裝警察部隊擔負著維護社會穩定的特殊任務，其工作任務性質既與中國人民解放軍有所不同，也不同于公安機關。武警部隊既有軍隊的性質，又有警察的性質。《武裝警察法》規定的主要是關于人民武裝警察部隊依法執行安全保衛任務的行為，如果在立法中僅僅用軍事法中的立法原則顯然不夠全面和完整，因此應增加“維護國家安全利益”的原則，這樣才能凸顯武警部隊的特殊性和適應性。維護國家安全利益，意味著武警部隊執行的任務不僅僅是軍事性質的，而且也帶有公安性質，除了軍事行動的特點，武警部隊的任務特點是與國家各項建設有密切關系，在一些任務中必須擁有與軍事行動差別甚大的專業知識和技能，那么在武警部隊的立法思想和實踐中則需要體現出這此特點。當然，規范武警部隊執行安全保衛任務還需要明確規定其他一些原則，如“執法合法原則”、“程序法定原則”、“依法補償和賠償原則”等。

五、領導和管理權限不具體

《武裝警察法》第1章總則第3條規定:“人民武裝警察部隊由國務院、中央軍事委員會領導，實行統一領導與分級指揮相結合的體制。”這一條明確規定了武警部隊的領導機構，即武警部隊由國務院和中央軍委雙重領導，但本條沒有明確說明國務院和中央軍委各自的管理權限和范圍。雖然其他法律法規已有規定，但其他法律法規具體是哪部法律法規、規定的具體內容是什么、其法律地位與效力是如何等等不明確，如果在本法中重新予以明確則更符合“人民武裝警察法”的規范性，體現出其權威性和統一性。

六、對領導指揮體制的分開規定不合適

《武裝警察法》第3條規定:“人民武裝警察部隊由國務院、中央軍事委員會領導，實行統一領導與分級指揮相結合的體制。”第8條規定:“調動、使用人民武裝警察部隊執行安全保衛任務，應當堅持嚴格審批、依法用警的原則。具體的批準權限和程序由國務院、中央軍事委員會規定。任何單位或者個人不得違反規定調動、使用人民武裝警察部隊。對違反規定調動、使用人民武裝警察部隊的，人民武裝警察部隊應當拒絕執行，并立即向上級報告。”第3條是第1章總則的內容，是對武警部隊的領導指揮體制總的規定。第8條是第2章任務和職責里的條文，是對武警部隊的領導指揮體制在特殊情況下的特殊規定，第8條的內容不是針對武警部隊的任務和職責的，不應在此做規定。對于武警部隊的領導指揮體制應該集中規定，如總則中某條款。因此，《武裝警察法》將武警部隊的領導指揮體制分開表述是不恰當的。

七、對警種職責的規定不嚴密

我國的武裝警察部隊由內衛部隊和黃金、森林、水電、交通部隊組成，列入武警序列的還有公安邊防、消防、警衛部隊。這些部隊的任務具有多樣性，很難用一部《武裝警察法》概括起來，武警內衛部隊是執行安全保衛任務的主力部隊，而這部法律更適合于內衛部隊。《武裝警察法》作為規范武警部隊執行安全保衛行為的法律，不應限于規定內衛部隊的行為規范，也應規定其他武警部隊的職責和業務。而從本法的規定內容來看，其幾乎是對武警部隊執行安全保衛任務的規定，不涉及具體警種部隊和邊消警部隊的其他職責。如果《武裝警察法》同樣適用于公安邊防和消防部隊，則這部法律就存在授權不足的弊病。公安邊防和消防部隊列入人民武裝警察部隊序列，而且在實際工作中，則側重于行政執法職能和刑事偵查職能。采用現役武裝警察來執行邊防和消防任務，是出于我國幅員遼闊，邊境情況復雜以及消防用人成本等客觀需要的考慮。然而從法理上來說，武裝警察部隊作為軍事部隊而不是普通行政警察機關，人民武裝警察警官作為軍官而不是職業警察，并不天然具有這些職能。因此，《武裝警察法》有必要設立專門條款對公安邊防、消防部隊及其警官在履行行政執法和刑事司法職能時，“視同”為行政機關和職業警察作出明確的規定，具體規定可以借鑒我國臺灣地區《海岸巡防法》第十條的相關規定。同樣，武警黃金、森林、水電、交通部隊是也是專業部隊，其執行的任務就是其業務，也不側重于執行安全保衛任務，所以，《武裝警察法》也應對其非安全保衛職能作出另外的明確規定。