中國養老保險制度的未來發展趨勢研究

石平崟　侯　凱

摘要：我國老年人口規模大，人口老齡化發展速度快，是在經濟不發達的條件下迎來了人口老齡化，針對我國人口老齡化的問題，探討人口老齡化對我國養老保險制度產生的影響，提出應對措施。

關鍵詞：養老保險制度；發展趨勢；人口老齡化

中圖分類號：F830文獻標識碼：A

文章編號：1674-1145（2009）05-0113-02

人口老齡結構的老齡化是世界人口發展的基本趨勢。這就使我們能夠及時順應人口老齡化趨勢，開展科學研究，注重引導和解決好由此引發的一系列社會問題，以充分準備的姿態迎接“銀發浪潮”的沖擊。中國的基本養老保險制度實行社會統籌與個人賬戶相結合的模式。基本養老保險覆蓋城鎮各類企業的職工；城鎮所有企業及其職工必須履行繳納基本養老保險費的義務。

一、中國養老保險制度存在的問題

（一）人口老齡化導致養老負擔加重

人口老齡化不僅是老年人占總人口的比例不斷提高的過程，而且也是養老金領取者與繳納養老保險費的在職職工的比例不斷提高的過程，從而對養老保險基金的平衡產生直接的影響。根據聯合國人口統計司對中國人口的統計與預測資料，自20世紀70年代初以來隨著我國人口老齡化進程的逐步加快，65歲及以上人口的負擔系數呈現出上升態勢。在1970～2000年間，老年負擔系數僅增加了2.32個百分點，平均每十年不到0.8個百分點；2000～2010年老年負擔系數增長將稍快一些，預計增長1.32個百分點。2010年后，將迎來老年負擔系數迅速上升的時期;2010～2020年、2020～2030年、2030～2040年、2040～2050年間，我國65歲以上人口負擔系數將分別增加5.43、7.18、11.16和2.39個百分點。

（二）缺乏統一的組織管理和宏觀調控機制，政出多門，各行其是

全民職工社會保險多由勞動部門管理和經辦，集體職工社會養老保險多由保險公司管理和經辦，農民社會養老保險由保險公司和民政部門辦理。由于社會養老保險制度改革沒有總體規劃，缺乏協調平衡機制，部門間各有各的經營政策，方式、方法，相互推諉、相互制肘，造成不必要的浪費。

（三）制度單一，養老保障范圍狹小，不能適應多種經濟形式和多種用工制度并存的需要

自1951年《勞動保護條例》頒布后，雖經幾次修改，但制度單一格局，始終沒有打破。現行養老制度只適用于全民所有制，大集體所有制和部分城鎮集體所有制單位職工，而其他一些集體單位職工和個體勞動者，都沒有退休養老保障，尤其是農民還未解決養老問題。按總體計算，得到養老保險待遇的只有勞動總人數的25%，而勞動總人數的75%尚未解決養老問題。用工形式不同，享受的退休待遇標準也有很大差異。

（四）我國統賬結合的部分積累制名不符實

我國養老保險基金在充分考察和借鑒外國經驗的基礎上，最終選擇了部分積累制。但是，我們在具體實施過

程中并沒有合理消化新舊制度轉軌中的轉制成本，由此導致我國統賬結合的部分積累制名不符實。

二、中國養老保險制度發展趨勢

（一）養老基金積累萎縮趨勢

20世紀90年代初養老基金的收入增長緩于支出增長，養老基金積累已出現萎縮跡象。究其原因是多方面的，我認為：

1．長期實行松散的、高比例繳費豁免和因高繳費率而伴之高拒繳率的繳費制；

2．由各種原因所致的陳賬拖欠，其中包括深化制度改革的成本和支付標準過高等因素影響；

3．勞動年齡人口就業率及就業效益低下，導致勞動年齡人口增長所帶來的提高基金積累的時序優勢未能得以充分發揮和顯現；

4．收繳面窄而征繳措施不完善；

5．未能有效地實現社會養老保險基金的保值增值；

6.人口老齡化加劇，這是近年來導致養老支出急劇增長的最直接原因。

（二）多樣化趨勢

養老保險基金的籌措渠道及制度的目標正走向多樣化。美國、英國等加大了國民年金中個人繳費的比例。養老保障制度的目標，已由單一的消除貧困、保障老年人的基本生活需要向促進儲蓄和經濟增長、消除貧困等多重目標轉化，并逐步形成多層次、多形式的支柱體系，包括企業（團體）補充養老保險、強制儲蓄保險、個少、年金保險等多個層次。實踐證明，多樣化是最佳的方式。

（三）基金運營商業化趨勢

這一趨勢包含兩個方面內容：一是保險基金由政府暗補轉向明補或不補貼，政府為養老保險制度提供法律上的保證，給予投保人稅收上的優惠，基金運營遵循商業化的操作原則，最大可能地保值增值；二是政府只對少數重要保險項目的基金進行管理，親自運營或制定某些重要的全國性統一的標準，而大多數項目交由地方非營利性社會機構甚至私營商業保險公司負責，政府的責任僅限于嚴格的法律監督、業務指導和最后擔保，不直接參與經營。如智利首先在全國范圍內成立了一定數量的退休基金管理公司，負責經營管理全國的養老保險業務。

三、對中國養老保險制度未來發展的建議

（一）應進行更進一步的制度改革

進一步實施養老保險制度改革城鎮職工養老保險制度目前面臨很多問題，且現有的思路難以充分解決問題。因此應進行更進一步的制度改革。考慮到現行制度的問題及未來發展的要求，新制度設計至少要解決幾個關鍵問題：一是以高替代率為標志的政府法定保障計劃所提供的保障標準過高問題；二是體制內撫養率過高的問題。正是這兩個問題交織在一起，導致了體制本身在財務上的不可持續，并導致了過高的繳費率，形成了擴大覆蓋面的障礙；三是要實施政府、雇主與個人之間責任的合理分工以及在具體組織過程中政府職能與市場職能的有機結合。基于這幾點，一個可以考慮的新體制框架是實施低水平的政府強制保險與自愿的企業（雇主）年金計劃相結合。

（二）逐步實現費用征收的多元化

在考慮企業和個人經濟承受能力的前提下，逐步減少企業的養老保險的交費率，引進“受益者負擔”的原則，以解決養老保險的財源問題。在費稅改革方面，在適當的時候，將“費”變為稅，保證社會保障的資金來源。此外還可提高一些社會福利設施的收費標準和擴大有償服務范圍。

（三）加強養老保險基金投資運營，提高基金收益率

社會養老保險基金不但要有積累，而且這些積累應該取得較高的回報率。回報率的高低在長期內會對養老保險的可持續發展產生重大影響。根據世界銀行所作的模擬結果表明，養老保險的繳費率對于養老基金的投資回報率的變化非常敏感。因此，首先應特別重視養老保險基金的安全，防止基金被貪污挪用；其次，才談得上對基金進行高效的投資運用，進行較為廣泛的投資；最后，及時向投保人公布基金的投資方向，投資效果，接受監督。這樣，可以提高投保人繳費的信心和積極性，降低保險費率提高的壓力，增強基金平衡的能動性。

（四）堅持政企分開，政府主要通過立法和宏觀調控推動社會保障事業的發展

政府在社會保障中的主要職責應是制訂和頒布社會保障法律法規，并依法監督社會保障的實施；具體操作與管理社會保障的事務，則本著政企分開的原則，可由各保險專門機構或各類保險公司負責。事實證明，將立法者與執法者分開，行政管理與基金管理分開，不僅有利于執法的公正性，更有利于政府加強對社會保障的宏觀管理，也有利于我國社會保障事業的發展。

（五）逐步提高退休年齡，嚴格控制提前退休

一是考慮到我國現行職工退休基本上仍按1951年所頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》中規定的退休年齡執行，但當時的平均預期壽命不足50歲，到目前已超過72歲，而且還在繼續延長；二是平均受教育年限延長，初始就業年齡推遲，退休年齡有提高的必要性；三是人口老齡化程度的加深，在職職工養老負擔加重，延遲退休既可以增加養老基金的積累年限，同時，又相對減少領取養老金的時間，因而對養老基金平衡的作用是相當顯著的。延遲退休也是發達國家應付人口老齡化的重要法寶。為了成功地應對人口老齡化，一是在未來20年或更長一段時期內，逐步將男子退休年齡由現在的60歲提高到65歲，女子由50歲或55歲提高到60歲或63歲；或者將退休年齡盯住預期壽命，將退休后的余命控制在一定范圍內，如15～20年內。二是實行彈性退休制，在一定年限范圍內，允許選擇退休，或選擇繼續工作，但鼓勵繼續工作。三是嚴格控制提前退休，鼓勵延遲退休。一般地，提前退休領取減額養老金，延遲退休領取增額養老金，但這個額度必須依據精算原則來計算，否則達不到抑制提前退休的目的。

（六）必須建立一種適應市場經濟需要、形式多樣、標準有別、層次不同的養老保險制度

筆者認為，應建立養老保險的雙軌制，即法定基本養老保險和非法定補充養老保險。養老保險的最根本目的是保障老年人在喪失勞動能力后的基本生活，對企事業單位必須由國家立法強制實施，按期交費，采取統一的給付標準，以確保這部分老年人的生活穩定。目前，對這種養老保險仍可采取現收現付資金方式，它具有保障面廣，社會互助性強的特點，能較好解決養老保險費用負擔畸重畸輕的狀況。對個體勞動者可采取自愿保險方式，保險金給付標準和交付保費多少，由保戶根據需求和交費能力自定。

（七）繳納保險金，保證退休金的合理發放

鑒于我國國民自我保障意識的淡薄，個人儲蓄養老有必要通過一種法定形式，讓職工按其工資的一定比例交納養老保險金，企業也支付同樣或者略多一些的保險金，作為老年基金轉入有關專門機構，再規定職工退休后的一定提取辦法，保證退休金的合理發放；對農民和其他各種形式的勞動者來說，也讓他們以自己勞動收入的一部分轉入養老基金，變家庭單線養老為社會與家庭雙重養老，并逐步向社會贍養過渡。

社會保障制度的建設是一個長期不懈的過程，制度的落腳點需根據具體的社會情況而定，社會保障只有打破過去封閉運行的狀況，形成一個開放的體系，解決好改革和制度建設中的改革觀和具體制度設計問題，才能為我國的社會保障事業完善的發展，為我國建設有中國特色的社會主義國家的進程中發揮應有的作用。

參考文獻

[1]華克偉．最新企業社會保險管理實務全書[M]．北京：中國知識出版社，2006．

[2]胡曉義．中國社會保障[M]．北京:中國社會保障雜志社，1999-2006．

[3]馬斌．社會保障理論與實踐[M]．北京：中國社會保障出版社，2006．

[4]陳佳貴．中國社會保障發展報告（1997-2001年）[M]．北京：社會科學文獻出版社，2001．

作者簡介：石平崟（1954- ），男，河南湯陰人，河北省邯鄲市冀中能源峰峰集團鐵路運營分公司經理，主要從事管理工作；侯凱（1977- ），男，河南新鄉人，河北省邯鄲市冀中能源峰峰集團鐵路運營分公司社會保險事業室主任，主要從事社會保險工作。