再論水利綜合經營的發展與需要

吳建洪

[摘 要]通過對水利綜合經營的發展過程、存在問題以及當前水管體制改革的實際需要的分析，筆者就如何認清當前形勢，明確自身優勢，利用資源，盤活資產，開展漢江綜合經營進行了探討。

[關鍵詞]水利綜合經營 發展 探討

隨著國家水利部門水管體制改革的深入進行，各水利工程管理單位將分別面臨機構精減、人員分流、經費撥離、產權分離等實際問題，只有充分發展水利綜合經營，增強水管單位經營效益，才能緩解這些矛盾，實現人水和諧共同富裕的目標。

一、水利綜合經營的由來及發展過程

水利綜合經營是如何產生的？為什么能夠存在和發展？不妨讓我們回顧一下它的產生和發展過程。初步概括大體經過了三個階段：

一是五、六十年代創立階段。五、六十年代水利事業有了一定的發展，建成了一大批水利基礎設施，如河道、堤防、水庫、水電站、機電排灌站等，相應的成立了一些水利管理單位。這些管理單位當時有三個優勢，即機電設備、人才和水土資源優勢。因此，不少管理單位在做好管理工作的前提下，開始自發地搞一些零星的種植業、養殖業和加工業，目的就是為單位增收補充經費缺口。

二是七、八十年代推廣和認定階段。七、八十年代，隨著鄉鎮企業在我國異軍突起，對水利行業影響較大。特別是這一階段我國水利的投入處于減少時期，水利的建設處于停滯時期，水利行業處于貧困時期，不少水利部門和水利管理單位要自己找飯吃。為此，開始學習和借鑒鄉鎮企業的經驗，結合自己的水土、技術、人才設備和設施優勢，發展種養業，建立水利工程隊，辦水利企業。有的水利工程隊還走向社會，開發工民建設項目。為此，水利綜合經營在全國廣泛推開。也就是在這一階段，中央提出加強水利經營管理的要求，水利部曾在七十年代末召開水利經營管理工作會議，提出了“一把鑰匙、兩個支柱”的方針，即以改革為鑰匙，以水費征收和水利綜合經營為支柱，全面推進和發展水利綜合經營管理。水利綜合經營已經得到了認定，成為水利行業一項職能性的工作。

三是九十年代大發展階段。進入九十年代，隨著改革開放的深入，特別是小平同志南巡重要談話發表以后，水利行業已認識到水利行業脫貧致富的重要途徑。為此，各級水利主管部門都普遍重視這一工作，加強領導，落實措施，推動了各級一手抓水利建設和管理，一手抓發展多種經營。開始調整自己的發展思路，注意從鋪攤子小打小鬧到發展規模經營，開發科技含量高、經濟收入高的項目；有的還打破行業界線，越位發展，突破地區和國界，越境發展。據統計，1997年，全國水利系統經營收入達1172億元，其中多種經營收入779億元，占66.5%，是總收入的三分之二；1998年全國水利系統經營收入1236.9億元，其中綜合經營收入也占到60%左右。這些數字說明，九十年代水利綜合經營處于大發展階段。需要說明的是，九十年代提出水利是基礎產業，并出臺了《水利產業政策》，對水利綜合經營的發展產生了重要作用。

回顧水利綜合經營的由來及發燕尾服過程，我們可以得出兩點認識：

第一從水利綜合經營的形成看，水利綜合經營是水利行業適應自身發展而創造出來的，也是形勢“逼”出來的。這是因為水利在我國一直是弱勢產業，國家不可能把水利建設投入和水利管理經費全部包下來，于是出現了需求與保障不足的矛盾，在這種情況下，水利行業只好為了補充經費不足和改善職工福利而找飯吃、搞創收，水利綜合經營便出現和發展了。同時，水利綜合經營的發展，確實解決了水利管理單位經費不足和職工福利以及擴大了職工子女就業等方面的問題，成為其存在和發展的基礎。

第二，從未來的發展看，盡管水利被列為基礎設施第一位，目前國家對水利的投入大幅度增加，但水利行業依然問題較多，行業依然比較貧窮，這就需要水利行業自身去發展水利綜合經營以增加收入，補足經費上的不足。

二、水利綜合經營的現狀及存在的問題

（一）管理體制薄弱，經營機制不活。1、從水利綜合經營的歷史和由來看，水利建設的發展呈現一個M趨勢，10年大發展10年大滑坡。經過30多年的水利綜合經營的發展，盡管在90年代國家出臺《水利產業政策》，但水利綜合經營并沒有形成“以水養水、以堤養堤、以林養堤”的產業鏈。水利產業依然隨著水利建設的發展速度和領導的偏好而興衰，水利產業還是沿襲幾十年的管理模式，市場經濟的東風并沒有吹進水利行業。2、水利行業被譽為基礎產業，但與交通、能源、通信等基礎產業部門比較，水利行業的機制明顯不活。尤其在市場機制的引入和融資渠道及領域的拓寬上明顯不足。3、從水利綜合經營的發展過程來看，特別是水管體制改革后，水利部門的經濟管理體制明顯薄弱。上從水利部到水利廳，下到漢江局，水利綜合經營的管理機構僅僅只是一個統計的職能，水利綜合經營工作氛圍不濃。綜合經營機構撤銷，職能合并計財部門，水利經營工作放松了，許多項目也關停并轉了，上下都在觀望，盡管現在又把水利綜合經營擺上日程，大會小會都說，但落到實處的少，資金投入的少，沒有形成抓經濟工作的良好氛圍。

（二）經營方式粗放，需求與投入不足。結合漢江局的實際來看，水利綜合經營的發展僅僅是維持簡單再生產，生存和發展缺乏后勁。林木更新后直接銷售，林地租種，資產出租，管理方式等僅停留在粗放經營的水平上，沒有充分發揮林木林地，資產和資源的優勢。工程養護隊主要是自己堤防的維護和養護，后勤服務中心主要服務機關，這種自己提供需求。自己解決需求的做法，僅是一種小農經濟的經營模式。

（三）資源利用不夠，結構不平衡。一是兩林沒有充分利用。堤防林木為防護和防浪林，林木性質決定更新指標，雖譽為綠色銀行，其實只是一個死期存款。按目前蓄積量和樹木生長周期測算，我局每年可更新2-3萬立方米林木，但目前年約更新大約在1萬立方米左右，這樣大大浪費了林木資源，降低了地力和地利，在現有的林木中有的樹木已生存了近30年，有的樹木已經爛心或長上青苔。二是河道內沙土資源未充分開發利用，實際上沿江建筑市場在河道范圍內采砂取土每年在100萬立方米以上，按政策收取采砂管理費也應在100萬元以上，但由于管理不到位，每年只收3-5萬元。三是可耕土地資源沒有充分利用，有的是由分段職工廣種薄收，有的是多次給當地村民耕種，沒有形成規模的種養業。

三、水利綜合經營的發展思路

進入新的歷史時期，水利綜合經營必須有一個大的發展才能適應水利體制改革的需要，才能真正從傳統水利向現代水利、可持續發展水利的轉變。為此我們必須在以下幾方面拓寬思路。

（一）切實解放思想，認清綜合經營重要意義。一個行業能否持續穩定的發展，關鍵是經濟問題。當前，盡管水利被擺在基礎建設的首位，國家加大了投入，但是其投入重點是用于大江大河的防洪安全和大的水工程建設，而水利的事業費包括水利工程管理單位的人員經費、運行管理費并沒有增加多少。水利職工待遇的改善仍然要靠自己去創收。現在大部分水管單位是靠吃皇糧，一旦皇糧不足，水利行業將捉襟見肘難以為繼。需要指出的是，大的治水高潮是有周期的，不可能永遠是高潮，水利工作重點將轉向更新改造為主、涵養維護為輔。在完善社會主義經濟體制之后，國家對事業單位將逐步減少投入，甚至“斷奶”。到那個時候，我們水管單位職工如何養活？事業如何發展？出路之一就是發展水利綜合經營。

（二）加強經營領導，實行分類指導。三十多年來，水利綜合經營之所以能夠持續發展，重要一條就是領導重視這項工作，一把手親自抓，分管領導具體抓，班子成員共同抓，形成了有位子、有班子、有工作路子的局面。今后，仍要繼續加強水利多種經營的領導，要“硬手”、不要“軟手”；要“在手”、不要“松手”；不僅要增加投入，而且要不斷研究發展戰略和發展政策；要實施分類指導，對不同方面的多種經營工作實行不同方式的指導，能發展快的就促進其快點發展，能穩步前進的就要求其穩步前進，不要一刀切，急功近利。

（三）深化內部改革，實行制度創新。改革是動力，發展是目的，穩定是基礎。所謂改革，就是調整生產關系以適應生產力的發展。發展水利綜合經營也是這樣，要調整生產關系，改變不適應生產經營活動的僵化管理體制和行為方式。一是改革體制，按照水利綜合經營企業做到“產權明晰，權責分明，政企分開，管理科學”。二是改革內部運行機制，即要做到干部能上能下，人員能進能出，收入能高能低，同時要建立激勵競爭機制。三要拓寬融資渠道，解決目前水利綜合經營單一的投資方式和不足的矛盾，引入市場機制激活綜合經營發展。

（四）認真研究政策，加強水政執法力度。政策是財富，法規是保障，我們要發揮水政監察隊伍的執法能力，加強水政的執法力度，加大對違法采砂取土、違章占地、偷砍林木的打擊力度，加強堤防補償、水土保護和水費的協助征收工作，不讓政策性收費項目流失。

（五）立足自身資源，提高經濟效益。以資源為紐帶，充分發揮林地和林木的優勢，挖掘現有資產和區位資源、水土資源及河沙資源的潛力，調動職工在資金、技術、人力資源等方面的積極性，使優勢增利，資產增值，資源增效，做到一空一分地，不空一段堤，不閑一個人，不費一分錢。一是分局劃一定的土地或資產給管理段，由職工自己經營，自擔風險，解決管理段職工福利，提高職工的積極性。二是實行林木的分類經營，在以社會效益為主，經濟效益為輔的條件下，全面規劃、科學定性，合理劃分生態防護林和商業用林，充分利用現有的地力和地利，確立“以林養林”和“以林養堤”的經營模式。三是拓寬思路引進非公有制經營模式，全面實施以林業產業化為主的堤防經濟發展戰略，建立育苗、造林、銷售、加工一條龍的林業產業鏈。可引進民營資本，拍賣林地經營權，實行個人投資或股份制投資的經營管理模式。也可實行林地租賃，承包等方式經營管理，內部職工或社會人員均可參加。還可自辦林業加工廠，進行深加工。省漢江局每年更新的林木達2-3萬方，大都直接進入市場銷售，按照每方增值100元計算，林木深加工可增值200-300萬元。在經營方式上還可劃區塊經營，或者我們出地、出林木材料入股經營，風險共擔、效益共享。