論對我國大型商業網點設立的規制

蔡　勇

中圖分類號：D922 文獻標識碼：A

內容摘要：大型商業網點存在的問題難以完全通過市場調節解決，通過政府規制，建立必要的市場準入制度，能有效引導商業資源優化配置，促進商業設施建設的全面、協調、可持續發展。本文分析了對設立大型商業網點規制的必要性，并借鑒發達國家的經驗，提出了具體的規制建議。

關鍵詞：大型商業網點 政府規制 必要性

關于政府規制的含義及手段

政府規制是政府運用公共權力，通過制定一定的規則，對個人和組織的行為進行限制與調控。市場失靈（market failure）是政府規制的前提，沒有市場失靈，就沒有政府規制的必要。由于市場失靈，市場自身不能完善地發揮配置資源的基礎作用，就需要政府通過規制手段來彌補，政府規制可以較好地解決企業外部性問題和信息不對稱引發的矛盾，促進社會資源的合理配置。

政府規制的手段包括經濟性規制和社會性規制。所謂經濟性規制，是指通過制定特定產業的進入、定價、融資以及信息發布等政策對主體行為進行有效的調整，以達到避免出現競爭主體過多或過少而引起過度競爭或競爭不足，造成資源浪費或者配置低效率，妨礙社會生產效率和服務供給的公正、穩定。經濟性規制主要包括價格規制、進入和退出規制、投資規制、信息規制等內容，進入和退出規制是確保特定經濟領域存在數量適當主體的重要調控手段，目的是確保穩定供應，避免出現重復建設、浪費資源或者壟斷狀況。

大型商業網點進行規制的必要性

近年來，我國城市商業網點發展較快，對改善城市形象和消費環境，促進居民消費發揮了重要作用。但是，許多地方脫離市場實際需求，盲目打造大型商業網點，大型購物中心、批發市場、商業街等越建越多、越建越大，重復建設、盲目追求大型化、布局不合理的問題愈益嚴重，很多地方商業網點總量接近飽和，布局與結構嚴重失衡，空置率上升，浪費了大量資金、土地等資源。截至2007年底全國商業營業用房空置面積達4000多萬平方米。據調查，北京市2004年以來商業用房空置規模一直在增加，全市空置商業用房營業面積超過100萬平方米。商業網點選址不當產生的交通擁堵、環境破壞、噪音擾民等問題越來越突出，近年來上海、北京等地由于大型零售商業設施影響周邊環境，居民投訴事件也越來越多。產生上述問題的主要原因在于：

對商業網點建設調控滯后。上世紀九十年代中后期，國家取消了征收配套費（用房）的政策，撤銷了各級商業網點管理機構，使得城市商業網點建設基本上處于放任自流狀態，這是導致近年來商業網點無序發展的根本原因。

商業網點開發和經營企業的盲目性。商業網點開發建設和經營企業不了解或不重視商業網點建設及運營規律，未先招商而建設了大量商業設施，由于開發商和經營商相互脫節，建好的設施不符合商家開店的要求，只好閑置。另外，招商成功的商業網點，開發商和商家也不會主動考慮對周圍中小商店、交通及居民生活環境的影響。

一些地方政府出于政績考慮，盲目招商引資。不少地方政府把商業地產項目作為招商引資的重點，熱衷于建設大型購物中心、商業街、中央商務區等，提供土地、水電、稅收等優惠，甚至不惜以犧牲交通、環境和中小商店的利益為代價。城市政府和企業兩種盲目性相結合，進一步助推了大型網點建設熱潮，加劇了大型網點總量過剩、網點布局和結構失衡的問題。

曼弗里德?諾伊曼（Manfred Neumann）曾指出，經濟自由雖說可以確信最能保證個人福利的實現，但自主性意味著結果無法預測。因為每個個體從追求自身利益最大化出發所做出的合理行為，最終的結果可能對社會整體是不利的，如果認為對個體和局部來說成立，對總體也必然成立，那就犯了薩繆爾森所說的“合成謬誤（the fallacy of composition）”。為維護社會整體福利和個體利潤的統一，促進資源的最優配置，有必要建立一種合理的競爭秩序。特別是為防止過度競爭，避免資源的浪費和市場秩序的混亂，就需要強化必要的規制，設置必要的進入壁壘。

我國大型商業網點的大量空置表明原來的進入壁壘太低，致使網點數量過多，需要提高進入壁壘，控制新的大型商業網點設立，從而降低市場競爭度。大型商業網點具有公共資源的特點，一般占據了城市中不可再生的土地資源，是一個公共活動區的核心要素，建成后不但難以改變用途，而且會影響到周邊區域的功能，大型商業網點的分布對城市交通、居民生活環境都有較大影響；同時，大型商業網點過多地設立會對中小網點造成較大的沖擊，影響城市的就業。這些問題難以完全通過市場調節解決，如果任其自由發展，必然導致城市功能和商業功能的缺陷，造成社會資源的巨大浪費，引發諸多社會矛盾。通過政府規制，建立必要的市場準入制度，能有效引導商業資源優化配置，促進商業設施建設的全面、協調、可持續發展。2004年以來，“兩會”代表和委員多次提出相關建議和議案，要求借鑒國外經驗，出臺相關法規，建立和強化政府對設立大型商業網點的規制。

發達國家對大型商業網點的規制

為保證市場公平競爭、保護中小商業企業發展、尊重當地居民文化和消費習慣等，發達國家普遍對設立大型商業網點采取較嚴格的規制措施。法國、英國、德國、西班牙、意大利、日本、韓國都有專門的法律，要求制訂詳細的商業網點規劃，對大型商業設施規定了嚴格的市場準入條件和申報審批程序，有的在審批前還要求組織專家、行業組織及消費者代表等進行聽證。

法國1996年的《拉法蘭法》要求各省必須制訂商業網絡設施圖（即網點規劃），商業網點建設必須符合商業規劃，并對商業網點建設規定了詳細的審批程序，由省級商業規劃委員會負責審批營業面積300平方米以上的食品商店和1000平方米以上非食品店的設立。日本1999年《大規模店鋪選址法》規定，營業面積1000平方米以上的商業設施設立前須由都道府縣依據法律規定和公告、聽證情況進行審批。西班牙1996年制定的《關于零售商業的法律框架》規定，大型商業設施的建立需要獲得自治區政府的特殊商業許可。意大利1998年114號法令規定，大區政府應制定商業網點規劃，大中型商業網點的設立、轉讓和擴建應由市政主管機構進行審批。美國沒有專門的商業網點立法，但憲法（修訂案）第14條和第15條賦予了州政府在區域規劃和土地利用計劃中規劃使用土地的權利，其中包括商業規劃。商業規劃一經批準，不得隨意變動，對商業建設項目的管理主要是依據規劃進行審批。

加強對大型商業網點規制的建議

（一）確立城市商業網點規劃法律地位

為規范城市商業網點的發展，2003年以來，國家商務部大力推動城市商業網點規劃工作，但由于缺乏相關法律法規依據，商業網點規劃制訂工作存在很大困難，規劃制定后也缺乏法律法規手段保障其執行和實施。為發揮商業網點規劃作用，規范城市商業網點的發展，建議盡快頒布實施城市商業網點管理方面的法規，明確城市商業網點規劃的法律地位，為政府對大型商業網點的管制提供法律依據。

（二）完善大型商業網點市場準入制度

大型商業網點的設立涉及商務、城市規劃和建設、國土資源、發展改革等諸多部門。目前，我國對設立大型商業網點的審批主要是發展改革、城市規劃部門從項目投資、城市規劃、用地性質及建筑工程等方面審查，考慮消費需求、網點布局、業態結構、對中小商業的影響等因素。應完善大型商業網點市場準入制度，規定大型商業網點的設立要符合城市商業網點規劃。

（三）建立城市商業網點信息預警制度

為解決信息不對稱引發的盲目投資，有關政府部門要盡快建立城市大型商業網點動態監測系統，對大型商業網點的建設（已建、在建、擬建）、運營等指標進行動態監測分析，定期公布有關信息，引導企業和社會公眾理性投資。

參考文獻：

1.陳富良.政府對商業企業的規制研究.經濟管理出版社，1999

2.謝地.政府規制經濟學.高等教育出版社，2003

3.商務部市場體系建設司.城市商業網點規劃資料匯編