科學發展觀視野下政府績效的科學評價與基本思路

劉樹信

［摘要］政府績效的高低已成為落實科學發展觀的重要標志。與之相適應，構建科學完善的績效評價體系，對政府的業績和成就作出盡可能準確的考核評價，是政府管理面臨的新課題。當前，全黨正在按照黨中央的要求掀起學習實踐科學發展觀的活動，這成為實現公共部門績效評價科學化的成長動力。本文分析了政府部門績效評價的發展趨勢并提出建立科學的政府部門績效評價體系的基本思路。

［關鍵詞］科學發展觀；政府績效；科學評價

［中圖分類號］D630．9 ［文獻標識碼］A［文章編號］1672－2426（2009）04－0051－03

廣義的政府績效，是指包括政府部門在內的所有公共部門的工作績效；狹義的僅僅是指政府部門的工作績效，也稱為“政府業績”。本文所分析的政府績效，立足于狹義的角度，其可分為政治績效、經濟績效、文化績效、社會績效等方面。政府部門的績效評價，就是政府自身或社會其他組織通過多種方式對政府的決策和管理行為所產生的政治、經濟、文化、環境等短期和長遠的效果進行分析、比較、評價和測量。隨著黨中央科學發展觀和正確政績觀的提出必然要求構建科學完善的政府績效評價體系，進而實現政府績效評價的科學化，成為當前各級政府學習實踐科學發展觀迫切需要解決與完善的重要課題。

一、政府績效科學評價面臨前所未有的成長機遇

1．黨中央關于科學發展觀和正確政績觀的提出，為推進政府績效評價科學化指明了方向

黨的十六屆三中全會第一次提出了堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的科學發展觀，這是我國經濟社會發展的戰略指導思想的重大轉變。黨的十七大進一步指出：科學發展觀，第一要義是發展，核心是以人為本，基本要求是全面協調可持續，根本方法是統籌兼顧。并進而提出要“著力構建充滿活力、富有效率、更加開放、有利于科學發展的體制機制”。毫無疑問，正確的發展觀要求必須有正確的政績觀，必須用全面、實踐、群眾的觀點科學評價政績，必須抓緊制定體現科學發展觀和正確政績觀要求的干部實績考核評價標準，由此建立健全政府部門績效評價體系，這對學習實踐科學發展觀有極其重要的意義。

黨中央科學發展觀、政績觀的提出，更多的是代表了廣大人民群眾謀求又好又快發展的迫切愿望。當前，廣大群眾最大的愿望是發展致富，最迫切的需求是良好的發展質量，最反感的是政府部門的官僚、低效、不作為或亂作為。綜觀近些年來的現實，不少地方政府部門以及領導干部為了追求“政績”，盲目攀比、不切實際地鋪攤子、上項目；有的熱衷于標新立異、貪大求奢和急功近利、做表面文章，等等。這些問題，不僅嚴重影響了經濟社會的持續協調健康發展，更違反了政府所肩負的公共責任。因而，在一定意義上講，績效評價過程也就是各級領導按照科學發展觀的要求，為人民服務、向人民負責、請人民評判、讓人民滿意的過程，從而推進我國政府績效科學評價的步伐。

2．科學發展觀的學習實踐活動推動了地方政府績效管理的實踐探索，為政府績效評價科學化提供了經驗

雖然我國的政府部門績效評價仍處于起步和探索階段，但從黨的十六大以來，不少地方政府審時度勢，在績效管理方面已經進行了積極有益的探索。如廈門市思明區政府與廈門大學合作，研究開發了《公共部門績效評估管理系統》，通過計算機網絡對區直22個部門進行評估考核，收到了明顯效果。為此榮獲“中國地方政府創新獎”。四川省成都市以建設“規范化服務型政府”為契機，實施“政府流程再造工程”，聘請專家學者優化服務流程，簡化辦事手續，縮短辦事時限，提高公共部門績效。該市工商、公安、衛生、新聞出版、農牧、酒類專賣六個部門的行政審批事項，全部按再造流程網上審批，在群眾和公務人員之間筑起了反腐敗的“防火墻”，行政審批辦理時間縮短50％以上。較長時期以來，山西省運城市堅持實施“新效率工作法”，以“能量化的量化，不能量化的等級化”為要義，對黨政辦公系統的辦文、辦事、辦會進行連續性的動態考核，大大提高了辦事效率，塑造了責任政府、服務政府的良好形象。

3．世界各國對經濟發展的質量以及政府部門責任的界定，為推進政府績效評價科學化提供了新啟迪

從20世紀70年代末開始，西方國家進行了一場以市場化為取向，旨在推行績效管理和建立責任政府的政府改革運動，即“新公共管理運動”。英國政府從1979年的“雷納評審改革”到1991年的“公民憲章”以及“競爭求質量”運動，歷時20多年建立起了一整套政府再造計劃。美國政府1973年頒布了“聯邦政府生產率測定方案”，1993年國會通過的《政府績效與結果法》和NPR的《戈爾報告》，規定“每個機構應該提交年度績效規劃和報告”，財政預算與政府部門績效掛鉤，將政府績效評估實踐推向了新的高潮。

1991的《世界銀行發展報告》指出：“從最廣泛的意義上講，發展面臨的挑戰就是提高生活質量。尤其是世界上的各國，生活質量的改善通常需要收入的增加——但不僅如此，就像要改善生活質量本身的目的一樣，它還包括改善教育狀況，提高醫療衛生和營養水平，減少貧困，以及更清潔的環境、更均等的機會、更多的個人自由和更豐富的文化生活。”可見，講求經濟發展的質量實際上是界定了責任政府的核心責任。聯合國《1996年人類發展報告》的主題，就是討論增長與人類發展的聯系。其中指出了五種有增長而無發展的情況：一是無工作的增長（JOBLESS GROWTH）。指經濟增長未能制造出足夠多的工作崗位，甚至惡化了就業形勢。二是無聲的生長（VOICELESS GROWTH）。指經濟增長未能帶來民眾參與和管理公共事務、自由表達自己意見和觀點的可能性。在很多國家，經濟增長與政治專制緊密結合在一起。三是無情的增長（RUTHLESS GROWTH）。指經濟增長導致了收入分配格局的惡化。財富的擴大帶來了新的貧困階級。四是無根的增長（ROOTLESS GROWTH）。指經濟增長對文化的多樣性造成的破壞，經濟增長使得很多發展中國家失去了自己的文化家園和歷史。五是無未來的增長（FUTURELESS GROWTH）。指經濟增長對生產、資源和環境造成的破壞，嚴重影響了經濟增長的可持續性。由此可見，世界各國越來越清醒地認識到，增長并不等于發展，對政府部門指導經濟的增長也需要有評價標準的重大變革。由此也促進了我國政府績效評價的科學化。

二、當前政府績效評價的主要發展趨勢

1．評價主體趨向多元化

評價主體單一化以及信息不對稱，嚴重影響著績效評價的社會認可程度。從當前實踐來看，政府績效評價的主體選擇以下六類較為合適。一是同級黨委、人大、政府、政協等綜合評價主體。二是紀檢、監察、綜合治理委員會、政府效能投訴中心等否定評價主體。三是直接主管領導評價，也就是上級分管領導對具體分管單位或部門的評價。四是群眾評價。2008年9月19日胡錦濤在全黨深入學習實踐科學發展觀活動動員大會的講話中強調：“必須緊緊依靠人民群眾，做到謀劃發展思路向人民群眾問計，查找發展中的問題聽人民群眾意見，改進發展措施向人民群眾請教，落實發展任務靠人民群眾努力，衡量發展成效由人民群眾評判”。五是自評主體，也就是評價對象對自身業務實際進行自評和報送。六是專業評價組織（包括大專院校、科研單位的專家學者）和新聞媒體的評價。通過完善多元的評價主體選擇，在全社會形成“魚缸效應”，即公共部門的活動就像魚缸中的金魚一樣，時時刻刻都受到社會和大眾的審視和評判。

2．評價的維度和指標趨向科學

黨的十七大指出：“要按照中國特色社會主義事業總體布局，全面推進經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設，促進現代化建設各個環節、各個方面相協調”。由單一的經濟建設為中心到“四個建設”相協調，要求政府部門績效評價在維度上必須多元化，必須包括經濟、效率和效益三個維度。經濟側重成本的節約程度，效率關注投入產出比，效益則著眼于行政產出帶來的社會效果。由于三者都蘊含有質量的內容，質量即第四維度日漸成為評價的主流范疇。根據上述四個維度，我國政府部門績效評估的內容主要體現在以下四個方面：一是政府部門業績，主要表現政府部門為社會經濟活動提供服務的數量和質量。二是公共部門的行政效率，反映的是行政機關和行政人員從事管理活動所取得的勞動成果、社會經濟效益同所耗費的人力、物力、財力及時間之間的比例關系。三是政府部門效能，是指政府部門所生產的“產品”和向公眾提供服務的水平。四是政府部門的成本，即政府部門的管理行為所占有和耗費的資源及程度。評價指標是評估的具體手段，是評價維度和內容的具體表現。評價指標可以因部門不同，設置普適性指標和個性指標。在評價考核指標選擇上一般應把握好以下結合關系：①內部指標和外部指標相結合；②數量指標與質量指標相結合；③肯定性指標與否定性指標相結合；④技術性指標與民主性指標相結合；⑤支出指標與回收指標相結合；⑥客觀指標與主觀指標相結合；⑦工作指標與業績指標相結合；⑧行政成本指標與業務成本指標相結合；⑨個體指標與團體指標相結合。

3．質量優位原則趨向明顯

科學的政績觀在很大程度上表現為追求政府服務的質量。這里所說的質量，主要是通過調動所有社會成員的潛力，以最低的成本滿足人民群眾的要求，這就需要政府績效評價從“效率優位”到“質量優位”的轉變。這不僅表現為績效評價中質量標準的增加，而且表現在政府部門中更加重視全面質量管理、持續性改進質量。當前已有不少政府部門將ISO9000質量認證體系引入了政府管理，一方面通過以質量指標為重點的績效評價，在政府部門之間、公務人員之間形成你追我趕、爭先創優的生動局面。另一方面，政府部門把以顧客為中心的競爭理念引入不同行業和部門的服務，以競爭提高政府工作效率。

4．評價方法手段趨向多學科綜合化

政府績效評價考核體現了當代公共管理綜合性的發展趨勢，需要多學科知識的綜合運用。只有匯集管理學、經濟學、數學、統計學、系統工程和計算機軟件開發等相關領域知識，集中攻關，才能保證績效評價體系的科學、完整、規范，才能確保績效評價取得圓滿成功。這其中有兩點非常重要，一是充分運用數學原理，將公共部門績效評價具體到人，量化到分。二是充分運用現代計算機網絡進行評價考核。這是時代潮流，大勢所趨。利用計算機評價計算，改變了以往手工測評計分的繁瑣手段，有利于提高工作效率，減輕工作量，還可以最大程度排除一些人為因素在績效評價考核中的干擾。

三、建立政府績效評價科學體系的基本思路

1．以科學發展觀為指導，建立符合以人為本原則的績效評價體系

以人為本是科學發展觀的核心它解決“為什么發展”的問題，應該是政府績效評價的重要原則。為此，各級政府的績效指標設計應主要包括反映以人為本的宏觀效益指標和微觀效益指標。宏觀的效益指標包括：一是政府部門為經濟又好又快發展提供服務的數量和質量，包括政府對經濟發展的宏觀調控狀況、直接投資興建的基礎設施數量、頒布實施的維護經濟秩序的法律法規、對主導產業的支持程度等。二是為廣大人民群眾提供公共服務的實現情況，包括是否充分就業、物價是否穩定、收支是否平衡、資源配置是否合理、人民財富是否增加、環境是否得到治理、科技教育是否發展、各種社會保障是否完善、貧富差距是否縮小等。三是財政政策的公平程度，如稅收總收入、直接稅、間接稅、社會保險繳款占GDP的比重、員工的社會保障繳款占GDP的比重等指標。四是政府管理效益，包括稅收總額占GDP的比重，政府支出占稅收總額的比重，政府支出增長率與經濟增長速度之比、人才吸引情況、外資企業投資總額等。五是政府管理社會效果，包括公民對社會公平和公正的滿意度、資源與環境生態保護的相關指標、社會犯罪率與破案率、人民群眾對人身、財產安全受到保護程度的滿意度等等。

政府的微觀效益指標主要包括：一是效益技術指標。包括產出質量指標，如差錯率、準時率、合格率、優秀率。顧客滿意度指標，如抱怨與投訴率、服務網點的分散程度和服務半徑等。二是政府部門行為合理化水平指標。如公共決策是否科學、民主監督是否有效、是否廉潔、勤政、高效；政府能否將政策有效運用于經濟；行政執法活動能否滿足經濟和社會發展要求。三是政府部門機關效能指標。包括是否有合理而完善的制度，如崗位責任制、首長責任制、服務承諾制、限時辦結制、同崗代替制、聯合辦公制、效能考評制和失職、瀆職追究制等；能否依法行政；是否推行政務公開；是否公示機關各部門的職責、權限、審批程序、時限、承辦人姓名和審批結果等；能否提高辦事效率，用科技手段提高辦公自動化的程度等等。

2．堅持內部評價與外部評價相結合，變單一評價主體為多元評價主體

政府績效評價應接受多種主體的評價，形成多層次、多元化政府績效評價體系。要建立包括政府組織、社會公眾、專業機構在內的多重評價主體。應借鑒國外的經驗，建立專門的社會評價組織，鼓勵有關專家學者對各級政府績效進行科學的診斷和評價；同時深入開展公民評議活動，將管理和服務對象納入評估體系。以人為本是科學發展觀、政績觀的核心，服務和公民至上是現代政府的基本管理理念。在政府組織日趨互動和開放的形勢下，建立公共部門多元化的績效評價體系，特別是引入外部的評價主體，就是為了確保政府部門把為人民服務的責任落在實處。

3．總結實踐經驗，推進政府績效評價的制度化和法制化

我們的政府是人民的政府，履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務的主要職能，其根本目的是滿足人民群眾日益增長的物質文化需要，為人民提供優質的公共產品和公共服務。而績效評價則是衡量政府公共服務是否滿足公眾需求的重要手段和尺度。也就是說，政府對公民負有公共責任，政府的支出必須獲得人民的同意并且按正當程序支出，公共資源必須有效率地利用并達到預期的效果。要落實這些公共責任，就必須要從貫徹落實科學發展觀的高度，認真總結各地近年來開展的“目標管理”、“行政提速”、“效能建設”、“行風評議”、“民主評議”、“萬人評政府”、“決策聽證會”等實踐經驗，加強政策研究和宏觀指導，及時研究和制定相關的法律和法規，指導各地更好地進行政府績效評價的實踐探索，鼓勵地方政府大膽探索政府績效管理和考評的新模式，總結經驗，加強交流學習。同時加強政府績效評價的理論研究，對國內外政府績效評價與考核的理論和實踐成果進行系統的總結，用理論創新帶動實踐發展。

責任編輯 侯 琦