自然資源開發利用補償不足的現狀及其成因

馬亞學

摘要：資源與環境是人類生存和發展的必要條件之一，由于稀缺的資源決定了市場對資源追逐的必然性，隨著經濟發達地區對自然資源的巨大需求、以及資源補償的缺失，造成資源基礎的削弱、退化、枯竭。由于資源補償機制不健全，豐富的自然資源在長期的開發、開采和輸出過程沒有獲取相應的經濟利益，相反自然環境還受到不同程度的破壞。

關鍵詞：資源開發； 補償不足； 成因； 分析

中圖分類號：F205 文獻標識碼：Ａ 文章編號：1004-0544（2009）02-0133-04

目前在經濟高速發展中，過度依賴資源的高程度開發和低效率利用已達到令人擔憂的地步。無償開發，資源浪費嚴重；盲目開發，資源利用效益低；過度開發，生態環境失衡；利益關系不順，導致“富饒的貧困”。這種低水平開發和利用造成的后果，不僅使資源流失嚴重，而且使生態環境遭到不同程度的破壞，許多資源富集區的地方經濟和居民并未因大規模的資源開發而擺脫貧困。

一、 資源所在地區的貧困補償嚴重不足

資源所在地區存在普遍的貧困現象。很多地方并沒有因富饒的資源獲得合理的經濟利益，在資源保護和開發過程中最直接的受益者是經濟發達地區、部分礦業主及企業，他們所獲得的豐厚經濟利益，往往是以犧牲資源富集地區和所在地居民的利益為代價的。這主要表現在以下三個方面：

（一） 為保護自然資源和生態環境，當地居民減少了經濟收入來源

為保護大江大河中下游的生態環境和大氣環境，國家對西部地區不斷提出限制發展、保護環境的要求。四川是長江上游的重要流經地和生態環境的天然屏障之一，特別是金沙江、岷江、大渡河、嘉陵江等流域，承擔著保護水資源、森林資源的重任。然而這些地區的原住居民為保護生態環境，改變了長期以來依靠開采和出售部分當地資源的生產生活方式，甚至盡可能少的興建小水電站和砍伐森林，為東部地區帶來了良好的發展環境，但本地經濟發展速度和經濟收入卻大大低于環境受益地區。他們為保護環境，一定程度犧牲了自身的發展權，削弱了其生存的生態環境。

以林業資源為例，我國生態公益林占重要地位的四川，其邊遠山區、江河源頭既是生態公益林保護區，又是經濟貧困的欠發達地區，山林是山民的重要生活來源。為了保護生態環境，國家實施天然林保護工程，大片森林禁伐，國家對務林者實行經濟補償，按現行標準，林農管護一畝林地僅獲得1.3元的補償。四川省沐川縣林業用地面積138.45萬畝，如果按商品林開發，使該縣林竹資源優勢變為經濟優勢，全縣林農靠出售林竹產品人均收入就可達670元，占到農民人均純收入2669元的四分之一強。該縣建和鄉是全縣重點林區之一，在2005年全鄉GDP為1879萬元，其中林、竹產值800萬元以上，林農人均在林業上獲得的純收入就可達856元。[1]

（二） 資源富集區所在地原住居民，出現“富饒的貧困”現象

樂山市沙灣區水能資源豐富，龔嘴電廠（下轄銅街子水電站和龔嘴水電站）在此建廠運行發電一、二十年，為國家和全省經濟發展做出了巨大的貢獻。僅2006年發電產值就達19.07億元，職工全年人均收入也高達5.22萬元，而兩個水電站庫區所在地的銅茨鄉、龔嘴鎮農民，并沒有因當地水資源帶來的巨大效益而獲益，2006年人均收入分別僅為3310元、3644元，遠遠低于電廠職工收入十幾倍。

四川夾江縣新場鎮是以采集當地陶土資源加工陶瓷產品為主導產業的鄉鎮，該縣青州鄉是以農業為主導產業的鄉鎮。新場鎮的8個陶瓷企業主通過開采當地陶土資源開發的陶瓷產品，形成的規模以上總產值已達8億多元，而當地農民人均收入，與青州鄉農民人均收入相比并沒有多大差別。

新場鎮6年來，規模以上工業產值增長7590倍，農民人均收入同期僅比沒有陶土資源的青州鄉農民人均收入高4.7%，說明當地陶瓷產業的迅猛發展并沒有給原住居民帶來更多實惠，反而還要承受制陶燒陶對水土資源的損害和環境污染破壞的危害。

（三） 資源富集區的資源輸出沒有給當地帶來合理收益

資源富集區大都是資源輸出地，理論上資源輸出地應當推動當地經濟的發展。但實際表明，資源輸出地并沒有在資源開發中獲得合理利益，尤其對鄉鎮一級的經濟推動作用并不強。

財政部、國土資源部、中國人民銀行（財建[2006]394號）《關于探礦權采礦權價款收入管理有關事項的通知》規定：自2006年9月1日起，探礦權采礦權價款收入按固定比例進行分成，其中20％歸中央所有，80％歸地方所有。四川相關的規定是，國家出資的探礦權采礦權價款收入20％歸中央所有，余下的80%按5：1：4的比例，由省、市（州）、縣參與分配；非國家出資的全部價款收入按5：1：4的比例分配；民族地區分配比例為2：2：6，值得注意的是無論哪一種分配方案，鄉鎮一級都沒有被納入分配體系中。這就因為政策性因素，造成礦產開采獲利最大的往往是企業或礦主，資源所在地并沒有得到多少實惠。

四川馬邊彝族自治縣煙峰鄉是磷礦富集區，2006年開采磷礦123萬噸，產值達2.2億元，平均每噸171元，礦業主付給當地山民每噸10元的承包地開采費，僅占磷礦單價的5.84%。2007年預計產量在100萬噸，價格上漲到280元/噸，全鄉每天磷礦產值達76.7萬元，但鄉上無任何經濟收入，即使礦主付出的2750元開采費，也僅相當于7875個原住居民人均每天只獲得0.35元的開采費，這顯然不利于礦產資源所在地的經濟發展和當地農民生活水平的提高。

二、 利用資源的價格補償偏低

由于四川為全國提供的礦產、能源、林木、藥材等資源，是在資源低價、原料低成本價、產品高價的價格體系現狀下運作的，既沒有反映資源的供求和稀缺狀況，也沒有納入企業本應承擔的社會環境成本，長期以來形成了區域間產品不平等的交換模式，導致資源價值無法得到很好的體現，資源提供者和資源開發地及其居民無法得到合理補償，在一定程度上制約了資源優勢區域向經濟優勢區域轉化。

（一） 能源消費量增長與工業增加值增長呈高度正相關關系，而能源價格與利用能源產生的工業增加值沒有獲得合理利潤比例

工業經濟發展與能源消費增長兩者的相關關系十分密切。這個指標以能源消費彈性系數來衡量，即能源消費總量增長率與國民經濟增長率的比值之間的相互關系。工業經濟的快速發展必然以消耗一定的資源作為代價，工業能源消費彈性系數也會隨之提高。

按國家發改委能源研究所2006年5月公布的《泛珠三角區域能源合作“十一五”專項規劃》2010年四川電力外輸1千萬千瓦，天然氣外輸340億立方；2007年水電的價格0.17元/千瓦時，火電0.348元/千瓦時；[6]工業用氣基準價875元/千立方米，四川能源以低廉的價格，向經濟發達地區外輸電力、天然氣、煤等，為接受地GDP快速增長做出巨大貢獻，為區域經濟發展提供了極大的便利和條件。

以江蘇省為例，2005年的能源消費彈性系數是2000年的3.29倍，這表明江蘇工業經濟的發展對能源的需求越來越大，依賴程度越來越強，兩者的關系越來越密切。

“十五”時期，江蘇全部工業能源消費量由2000年的6731.68萬噸標準煤增至2005年的13748.43萬噸標準煤，增長1.04倍，而全省規模以上工業增加值由2000年的2559.12億元增至2005年的8054.67億元，按可比價計算增長3.18倍，二者相比，增幅相差2.14倍，其外購能源價格與利用能源產生的工業增加值反差太大，以國家統購價格從西部購得的電、天然氣和外購的煤加上15—20%的運輸成本，卻可以為創造300%以上的工業增加值提供基礎性條件。能源對工業經濟的促進作用非常明顯，從中也可以看出，四川出售能源的獲利與接受地利用能源創造的價值相比微不足道，且十分不合理。

（二） 初級資源產品價格與深加工產品價格不合理的價差

我們的礦產資源初級產品銷售價是以早期的成本理論為依據的，即取得成本、勘探成本、開發成本和生產成本四大類。20世紀90年代后，通行的做法是依據大循環成本理論，對自然資源成本的構成增加了生成成本、再生成本、環境成本、替代成本、服務成本（或稱生態成本）等五類。而目前我們的礦產資源初級產品價格顯然并沒有考慮后五類成本。

僅以天然氣為例，據中國石油和化學工業規劃院測算，每立方米天然氣可創造直接工業產值4.5元，工業增加值1.35元。若按天然氣化工下游產品80%在省內銷售并進行深加工測算，243億元產值可帶動441億元的下游產品值和133億元工業增加值，將帶動農業、建筑業、交通運輸、機械加工、輕工、電子等產業的發展。國外有人曾經比較過每立方米天然氣所創造的經濟效益，若以作燃料為1的話，生產醋酸為6.1，生產聚乙烯醇為27，這充分說明低廉的初級資源產品是終端、高端產品巨大經濟效益源泉。

四川省長期外供天然氣價格偏低，按四川省物價局川價函〔2007〕310號關于天然氣銷售價格的批復，“化肥用氣價格為每立方米0.87元”，生產每噸尿素一般耗氣800-900立方米測算，天然氣原料成本約為700元，而“四川尿素出廠價從2006年開始實際出廠價格為1725元/噸。”[7]其天然氣資源初級產品僅占深加工產品價格的40.6%；與2006年5月浙江省尿素價格相比更低，約為35%左右。四川盆地天然氣產量約占全國天然氣總產量的三分之一，我省的天然氣資源為四川和全國的化工行業發展做出了重要貢獻，由于沒有解決好代際間資源配置和利益共享問題，資源產品長期的低銷售價與終端產品的高銷售價之比極不合理，沒有給四川礦產資源輸出大省帶來應有的利潤和效益。

（三） 礦產資源開采的“三低”造成對礦產資源破壞性、掠奪式開采

1. 資源稅偏低

一是資源稅偏低。我國資源稅長期存在著一個突出問題，即稅率過低。現行資源稅所依據的基本法規是１９９４年１月１日起實施的《中華人民共和國資源稅暫行條例》，根據不同的應稅產品、不同的開采者和不同地區適用高低不同的差別稅額。從２００４年開始對資源稅進行了幾次上調，目前資源稅稅目為：

表1： 中華稅網《資源稅稅目、稅額規定》

當初我國采油企業繳納的資源稅制定８元／噸的標準時，原油價格僅為３００多元一噸，資源稅占油價的比例為２．６７％。當前原油價格已漲到了每噸3000-4000元，即使資源稅調整到30元／噸，資源稅在原油價格中所占的比例反不足１％。也就是說，資源稅從絕對值上看是上調了，但從資源稅在原油價格中所占比例來看，實際上是下降了。二是資源補償費偏低。首先是四川礦產資源補償費偏低，現在執行的《四川省礦產資源補償費征收管理暫行辦法》（1992年5月11日四川省人民政府發布）規定，能源和礦產中的資源補償費，以原礦的銷售收入為計征基數：煤、化工非金屬礦產為2％；石煤、泥炭、油頁巖3％；鐵、鉻、釩、鈦4％；地方天然氣、煤層氣、有色金屬礦產、黑色金屬礦產、稀有金屬礦產、貴金屬礦產、直接飲用的礦泉水5％。相比之下，許多項目遠遠低于8%-12.5%的國外水平（美國１２．５％、澳大利亞１０％）。其次水資源的補償制度也不健全。用戶使用水資源時，所有權是國家的，因而用戶要交付一定的使用費；如果是間接使用水利工程的水，則還需加上水費；如果用戶使用水資源后，排出的水會使自然水體水質及水體功能發生變化，則還應加上治理費。四川處于長江上游地區，為保證下游水資源的質量，政府和企業都投入了大量的治污設備和資金，因此水資源使用的補償費應當等于水資源加水費加治理費。三是資源補償費的征收和上繳比例不盡合理。首先是征收主體不明晰。礦山企業（分省屬、市屬和縣屬）的礦產資源補償費，由同級地質礦產主管部門征收。水資源費“征收主體為日取用地表水30000立方米及以上和日取用地下水5000立方米及以上的火、水電廠，裝機2.5萬千瓦及以上的取用水戶和省直屬水利工程的水資源費由省級水行政主管部門負責征收。其余取用水戶按限額管理權限由市(州)、縣(市、區)水行政主管部門負責征收。”[8]即用量大的省征，用量小的縣征；其次，中央與省礦產資源補償費的分成比例為5∶5，省所得部分與市、地的分成比例為2∶8；省、市級礦管部門征收的礦產資源補償費，縣、（區）沒有提留；縣級礦管部門征收的補償費，縣、市、省的提留比例是5：2：3，市級礦管部門征收的補償費省市的提留比例是6：4，形成上大下小的分成比例，造成礦產資源開采地及其居民難以得到應有的補償。再次，《四川省水利廳關于調整水資源費征收標準的公告》稱“農業灌溉用水、農民家庭生活、家禽飼養用水，以及符合特定條件的單位和個人可不交納水資源費。”由于免征范圍較大，造成水資源的嚴重浪費。由于資源補償費偏低，開采單位可以持續獲得明顯的比較利益，同時因為分配提留不合理，資源所在地不能充分獲得被開采的資源效益，各類資源也無法通過市場交換實現價值補償。

2. 資源產品價格低

我國的資源價格長期存在扭曲現象。資源性產品如水、石油、電力、天然氣、煤炭等價格，并沒有把排污費、污水處理費和垃圾處理費等環境治理成本和資源枯竭后的退出成本計入上述產品的定價中。

據中國社科院研究員張卓元提供的資料，目前我國水價格是國外水價的三分之一到十分之一，每立方米水價為0.15美元，“成都現在的標準是每噸0.35元，”[9]綿陽2006年居民用水1.00（元/m³），農用水幾乎是免費的，而國外每立方米水價南非是0.47美元，美國是0.51美元，德國是1.45美元。油汽價格，不到歐洲國家的一半。2006年中海油與馬來西亞簽訂的上海LNG項目參照到岸價達到2元/立方米，而我國LNG出廠價僅為0.8元/立方米，而兩年前更是只有0.58元，這個按照國際慣例移植過來的價格水平與國內LNG供應價格形成鮮明對比。[10]“四川溪洛渡水電站出廠電價，加過網費后，到達華東地區的落地價為0.3635元／kW·h，普遍低于目前受電地區同期新投產火電上網電價，如上海市電網銷售電價單一制居民生活用電0.6元。”[11]我省的焦炭價格，比國際市場便宜５０％等等。由于資源長期處于“低價”使用的狀態，導致資源采集行業進入門檻低、開采成本低和資源利用效率低，資源補償難以實現。

3. 準入標準低

由于資源稅費、產品價格低，造成資源開采準入標準低。據不完全統計，中國１５萬個礦山企業中僅有２萬個是通過市場機制取得礦業權，其他大多數礦山企業和國有企業還是無償占有礦業權。[12]原來的礦產企業都是國有企業，從１９８０年代中期開始，民營和外資企業被允許進入礦產開采行業，由于低開采成本和低準入門檻，為礦產資源開發帶來了巨大的利潤空間，誰能進入這些自然資源產業，取得開礦權，誰就能變成巨富。致使目前礦產資源開采面臨諸多問題：如，無證采礦，非法采礦；邊探邊采，以采代探；越權發證，違法處置；亂采濫挖，破壞資源；重采輕治，破壞環境。等等。這就帶來一系列的問題，一是礦業主在礦區傾力開采品位高的礦藏，對低品位和難開發的礦藏棄之不顧；二是開采的礦產資源不能綜合利用，只顧開采和提取當前價格高的礦業成分；三是資本不足，起碼的安全設備設施沒有保障，造成礦業安全事故頻繁發生。

黨的十七大報告中提出：要“建設生態文明，基本形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構、增長方式、消費模式”。我們要在保護生態環境的前提下尋求社會發展，在發展的基礎上改善生態環境。關注自然資源開發利用和保護的補償狀況，就是要求：補償包括對自然的補償、資源所有者以及資源所在地及其居民的補償，補償標準對自然而言應以保持和發展良好的生態平衡為基本標準，而對所有者和所在地居民的補償則應以資源所有者與資源開發使用者之間都獲得合理的利益為原則，使人與自然在和諧中創造穩定、健康、幸福的生活環境。

參考文獻：

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[15]《解決貧困與環境問題要重視社會公平[N].上海證券報，2006-01-23.

責任編輯 梅瑞祥