土地開發整理存在問題及對策研究

改革開放三十年來，隨著我國經濟的發展，城鎮、村莊建設擴張占據大量農業用地，同時人口數量的劇增導致我國耕地面積不斷減少，形勢嚴峻。《中華人民共和國土地管理法》明確規定，國家鼓勵土地開發整理。推進土地整理、實現集約用地，充分體現了對土地資源從數量管理向數量和質量并重管理的轉變。可見推進土地開發整理是我國土地國情的客觀要求，是實現耕地總量動態平衡的主要途徑，是推動生態、經濟、社會效益協調發展的重大舉措，是土地資源潛力挖掘的后備力量。

1土地開發整理內涵

我國臺灣地區在1970年和1980年分別頒布了《市地重劃實施方法》和《農地重劃條例》，標志著該地區土地整理的運作步入規范化階段。雖然我國內地的土地整理可以追溯到公元前年西周時期的井田制度，但土地整理的系統研究卻滯后于海內外。在我國，國土資源部在借鑒海內外土地整理概念的基礎上，將土地整理定義為在一定區域內，按照土地利用規劃或城市規劃所確定的目標和用途，采取行政、經濟、法律和工程技術手段，對土地利用狀況進行綜合整治、調整改造，以提高土地利用率，改善生產、生活條件和生態環境的過程圖。我國的土地整理分狹義和廣義兩種。狹義的土地整理主要指農地整理，廣義的土地整理包括土地的復墾和開發，其主要目的是為了增加耕地，保持耕地總量動態平衡。

簡單的說，土地開發整理就是采取措施對田、水、路、林、村的綜合整治，通過動態調整，改善生產條件，提高土地利用率，提高土地質量；在不破壞環境的情況下開發閑置土地和未利用地；對在生產建設中挖損、塌陷、壓占等造成的破壞而廢棄的土地進行復墾。由此可見，進行土地開發整理可以增加耕地面積．提高土地集約利用率．增加有效耕地；調整土地關系，使土地關系適應土地生產力提高的要求；擴大綜合生產能力，提高土地產出率；實現土地資源的景觀功能。

2土地整理的國內外研究進展

2．1土地整理的國外研究

“土地整理”一詞在國外最早問世于德國，隨后法國、俄國、加拿大等國也沿用這個名詞。土地整理的概念首次出現在巴伐利亞王國的法律中，根據這項法律設立了土地整理專門機構。隨后，聯邦德國制訂頒布了第一部《土地整理法》。法國也頒布了土地調整法。俄國的土地整理也建立了土地管理學校，有關的土地整理研究一直延續至今。

近些年來，歐洲關于土地整理的研究領域發生過意義重大的三大事件：1988年在佛雷得伯格召開歐洲土地整理專業會議，主要探討中歐和西歐國家如何縮小城市與鄉村的生活差距，如何進行娛樂用地規劃，以及如何將土地整理作為解決土地利用矛盾的手段而發揮作用；1996年在葡萄牙首都里斯本召開鄉村綜合規劃會議，會議的主題以滿足可持續發展的環境綜合規劃和增加社會參與為特色：2000年在荷蘭的代爾夫特舉行了土地市場和土地整理專題論壇，會議著重研究在西歐國家將土地整理應用到與產權相關的土地制度改革的可行性問題。

目前國外土地整理的研究主要集中在三個方面：一是土地整理與農業、農村發展的關系。斯科勒瑟(1999)通過對開展過土地整理的區域和未開展區域的比較分析，在對鄉村發展政策和土地整理項目的評估的歷史回顧中，找到了土地整理與鄉村發展之間的相互關系。土地整理政策通常有最初的農業目標，但后來就逐步變成了農村發展的手段。~一--是土地整理模式的研究。在土地私有化的情況下，土地整理的核心是產權調整，最重要的條件是必須取得整理區域內產權持有人的同意，Binnst和Zaheer等人通過對土地整理參與主體的行為研究，將土地整理分為自愿型、部分自愿型、強制型等模式。三是土地整理的效益研究。葡萄牙學者JC.Coelho認為，應當將經濟的、自然的和環境的因素作為土地整理評估的重要因素，每一項土地整理不僅會改變自然的、生物的和結構上的環境，而且也會改變人類社會經濟環境。

2．2土地整理的國內研究

我國的土地整理實踐起步較晚，真正作為土地開發、利用、整治和保護的重要手段得以實施還是在建國初期。從土地整理在我國的發展歷程看不同時期有著不同的內容和重點。如建國初期土地整理的主要內容是重新分配土地，實現耕者有其田的目標；20世紀80年代初，隨著農村聯產承包責任制的推廣和發展，土地開發整理工作的重點又轉移到土地權屬關系的調整；20世紀末，隨著新修訂的《土地管理法》的實施和國土資源部的成立，土地整理注入了新的內容，邁上了新的臺階。

同樣，我國土地整理的研究也起步得比較晚，研究的領域主要包括：一是土地整理的理論研究。土地整理的理論包括階段理論、市場理論、效益分析理論等等；二是土地整理的機制研究。上海市房地局提出土地整理的運行機制主要包括利益機制和運行機制；韓潤仙等人則認為土地整理包括組織機制、投入機制、利益機制和協調機制，提出我國土地整理必須建立在市場運作和國家調控基礎上，才能使土地整理有的放矢；三是土地整理的技術研究。國土資源部下發了耕地保護和土地整理及耕地分等定級管理程序、工作方法、實施指導手冊。四是土地整理的權屬研究。余振國、吳次芳等都有研究，但還在探索階段，還未形成一項十分有效的產權調整方案。。我國臺灣地區開始的土地整理工作，對土地整理的全過程都有一定的研究。如整理區選擇問題、整理中的規劃設計問題、整理后的土地分配問題、權屬問題等都已形成了標準，有很多經驗值得內地借鑒。

綜上所述，我國在土地開發整理的理論和實踐研究方面與國外相比都存在著差距，主要表現為在實踐上缺乏專項技術支撐，沒有成熟的理論體系作為基礎；在理論上沒有對我國土地整理存在問題進行深入研究，只停留在初級階段，法律法規還尚不完善。

2．3土地開發整理存在的問題

2．3．1我國土地開發整理現狀

根據國情，現階段的土地整理一般指的是農村地區土地整理。主要是以增加耕地面積，提高土地利用率，提高耕地質量，通過整治，改善農業生產條件，農民生活水平為特征。農地整理包括調整農地結構，歸并零散地塊：農田整治及道路、溝渠等基本建設；復墾廢棄土地、開發宜農荒地；規劃地界、確定權屬；改善環境，維護生態平衡等內容。我國在土地開發整理方面取得的成果包括以下幾個方面：

(1)經濟效益分析。伴隨著土地開發整理的開展，各行業經濟產值隨之提高，帶動了整個經濟的快速發展。同時，大大提高了農用地的生產率，使生產關系適應了生產力的發展。補充了耕地數量，提高了耕地質量，保證了糧食的安全，降低了生產過程中不必要的成本。經測算，整理1畝耕地可增產糧食產量180kg增產10％～20％左右，生產成本降低20％左右，農村勞動力節省30％左右。

(2)社會效益分析。在增加耕地數量，提高耕地質量的同時，也增加了農民的收入，提高了其生活水平，增加了就業率。通過項目建設，既使農業基礎設施條件得到改善，又增強了農業發展后勁。間接地為農業發展，農村建設，農民生活做出了貢獻，有力推動了物質文明和精神文明。并具有顯著的社會意義。

(3)生態效益分析。按照生態環境保護和建設的總體要求，進一步規范了宜農土地后備資源的開發，通過土地整理和復墾，以及在不破壞生態的條件下對土地進行開發，耕地的數量逐年提高，毀林開荒、亂墾亂伐和圍湖造田等生態行為得到遏制，土地生態環境得到改善。

2．3．2土地開發整理存在的問題

(1)土地開發整理公眾參與度有限。土地是農民的命根子，對土地進行開發整理關系到農民的切身利益。我國在土地整理的過程中往往以政府為主導，項目區的選擇、設計、施工和驗收大多由政府組織實施，農民只能作為旁觀者，很少參與其中。隨著項目的實施，問題日益突現。一些項目在進行可行性研究階段，沒有與相關利益者進行充分溝通，項目完成后與農民所需相差甚遠，不能滿足其根本利益。

(2)土地開發整理過程中先進技術缺乏。目前我國大部分土地開發整理仍采用傳統方法、以經驗為主的定性方法進行項目可研、規劃、評價，缺乏系統的整合過程。對于“三S”技術和先進的數學模型沒有充分的應用到理論研究和實踐探索中，造成一定程度上的失實。導致項目的精度不高，人為因素比重較大。

(3)土地開發整理規劃不健全。土地整理在土地利用規劃體系中是基層的、詳細的、實施性的規劃措施，規劃制定過程不僅要考慮更高層次，更大區域范圍內土地利用規劃的要求，還要考慮土地整理區域之間的銜接以及不同整理區目標的協調。而我國的土地整理專項規劃的制定過程基本上處于封閉狀態，收集資料、制定目標、分解指標缺乏科學性，因而無法在規劃過程中對土地整理進行詳細、具體的定位。而地方政府缺乏長遠考慮，忽視規劃的重要性。

(4)忽視了生態環境的保護。科學的土地開發整理有利于生態環境的改善，提高土地質量和利用效率，改善生產、生活條件和生態環境。而土地開發整理不當會造成嚴重的生態災難。在對土地開發整理實施的過程中，土壤的各種理化性質及相關生態過程均受到不同程度的影響。如坡地開墾擾動地表、坡面，引起或加劇水土流失和土地沙漠化，并有可能造成局地氣候惡化。為追求耕地高產出率而一味加大墾殖力度反而會造成土壤肥力下降，生產力降。并且在進行農業生產時大量使用化肥、農藥會對土壤造成污染殺害其中豐富的微生物。在土地整理方案實施過程中，往往在短期經濟利益和地方政績的驅使下，對一些具有特殊重要意義的自然生態系統及人文景觀造成永久性破壞，造成無法彌補的經濟和生態損失。。

(5)土地開發整理成果缺少評價指標。土地開發整理評價包括生態評價，土地適宜性評價以及項目評價。目前我國土地整理評價比較注重前期工程的評價，對項目實施運行管理，生態影響的評價關注很少。更缺少相關制度和指標來標準土地整理成果，造成部分土地開發整理不能發揮應有的作用。

3完善土地開發整理的對策和建議

3．1制定科學的土地開發整理規劃

規劃管理是土地開發整理的前提。國外土地開發整理本身無一例外地都有一個規劃設計的過程，日本更將土地整理(土地重劃)作為“城市規劃之母”，體現出土地整理和規劃之間的相互依存關系。土地開發整理規劃是一項涉及多個領域的系統工程。完善、科學的土地開發整理規劃是推進土地整理，使其產生最大效益的重要環節。因此要在土地開發整理過程中做好與土地利用總體規劃，城市、村鎮建設規劃，基本農田保護規劃等各項規劃的相關工作。以土地利用總體規劃為依據，根據土地用途管制進行土地整理，同時根據土地總體布局和土地利用現狀，合理劃分開發整理項目區，根據因地制宜原則，發揮土地利用的潛力。

3．2積極推動土地開發整理公眾參與度

人民群眾是歷史的創造者，是實踐的主體。公眾參與度的提高可使土地整理具有強大的群眾后盾。公眾參與土地開發整理項目，可直接了解項目的情況，通過與群眾溝通，不斷完善改進項目的實施，使其更具民心，更具可行性，更具科學性。土地整理是一項“民心工程”，是為農民辦好事，就要讓農民多參與，這不僅是一種理念，更是推動土地整理向前發展的一種更科學、高效的方式。

3.3重視土地開發整理中的生態環境問題

正如前文所說合理的土地開發整理有利于改善土地環境，而過度或不當的土地整理會對生態環境產生直接或間接的負面影響。如果人們在進行土地開發整理過程中注意到并重視經濟、生態、社會效益的和諧性，將有利于土地整理工作的開展。因此在開發整理工作中重視中低產田改造中的生態環境保護，加強農田水利工程的生態環境建設，大力營造防風林、生態林。由此，不僅可以增加有效耕地面積，提高耕地質量，保護生態環境，還可使土地開發整理實現可持續利用。

3．4加強土地開發整理項目運行管理，進行項目后評價

項目運行管理是對項目實施進行控制，保證建成后達到預期效果，實現土地開發整理目標。項目建成后的評價是對項目的反饋階段，是檢驗目標實現程度，提高項目管理水平的重要手段。科學的完整的項目評價可以指出土地開發整理過程中存在的問題，增加土地面積，提高耕地質量，合理組織土地利用結構，提高土地集約度。因此，應抓緊制定運營制度和后評價制度，明確土地開發整理形成的土地資產和工程資產的所有人、管理負責人和使用人，明確土地開發整理項目后評價的內容、程序、方法和指標體系。

4結論

綜上所述。我國土地開發整理的發展仍處于初級階段，其理論與實踐研究的全面展開與發達國家相比還有很大的差距，但也存在著很大的挖掘潛力。在今后的研究中，要結合我國國情進行研究，具體問題具體分析。在研究方法上，改變傳統的定性分析和簡單的定量分析。積極開展基于GIS技術、系統動力學模型、人工神經網絡等現代方法、模型和技術的融合和應用研究。而目前土地開發整理評價所建立的指標體系多為單向指標和定性指標，尚未形成統一的權威指標體系，因此必須開展基于可持續發展的土地開發整理評價，突出區域特色。從而保證土地開發整理工作的健康、有序發展。