如何在城鎮化建設中保護耕地

齊憲文 高 巖

[摘要]本文從四個方面就如何在城鎮化建設中保護耕地進行了闡述:一是明確城鎮化建設與保護耕地之間的關系。二是發展城鎮化建設與土地集約化利用關系。三是查看我國城鎮化建設中土地利用存在的問題。四是發展城鎮化建設,保護耕地應采取的措施。

[關鍵詞]城鎮化建設 耕地 保護

堅決貫徹落實胡錦濤總書記強調的“要實行最嚴格的耕地保護制度。”溫家寶總理指出的“近幾年基本農田被大量占用,必須實行特殊的保護,這是當前最急迫、最重要的任務。”“保護耕地,就是保護農業綜合生產能力,就是保障國家糧食安全。”指示精神。一句話,嚴禁使用耕地用于非農建設。即除國家建設可依法征用耕地外,任何單位和個人不得征用耕用于城鎮建設、工業廠房建設、廣場建設……堅決做到合理使用土地非農建設用地一律不得占用耕地。如何實施城鎮化建設呢?關鍵是做好土地普查、搞好土地利用規劃、因地制宜、加快小城鎮化建設步伐。

一、要明確城鎮化建設與保護耕地之間的關系

1.推動城鎮化建設就要占用一部分土地資源。

十六大報告提出要加快城鎮化進程,逐步提高城鎮化水平。另外大批農村剩余勞動力向城鎮轉移,將直接帶動城鎮住宅用地和各類公共基礎設施用地需求的增加。同時,隨著經濟社會的發展,原有城鎮需要調整產業結構,進行現代化建設和舊城的更新改造。新城市的建立和老城市的擴大是我國整個經濟發展的內在要求,是實現現代化的客觀表現,是社會發展的必然趨勢,為此而占一部分土地,包括一部分耕地,是不可避免的。

2.切實保護耕地是我們義不容辭的責任。

新《土地管理法》著重強調了加強耕地保護問題,其目標是確保耕地總量的動態平衡,新法明確規定“國家實行占用耕地補償制度。非農業建設經批準占用耕地的,按照“占多少,墾多少”的原則,由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地”。但是我國耕地資源的主要特征卻是耕地面積占土地資源比例小,耕地后備資源不足,質量低,人均耕地少,且日益減少。

3.尋找緩解城鎮化建設與耕地保護之間矛盾的途徑。

在客觀上,城鎮化建設與保護耕地之間存在一定的矛盾,城鎮的發展和擴大必定要占用一部分土地,但是,城鎮又不能不發展。所以,問題關鍵在于如何處理發展城鎮與保護耕地之間的關系。

二、發展城鎮化建設與土地集約化利用關系

國土資源部公布的2006年度全國土地利用變更調查結果報告顯示,截至去年10月31日,全國耕地比上年度末凈減少460.2萬畝,總面積下降到18.27億畝,進一步逼近18億畝這條紅線。怎樣才能確保耕地的紅線不失守呢?我認為一要靠科學,二要靠法治。

節約土地,保護耕地,要因地制宜,發展多種經營。要努力探索在不過多占用耕地的前提下,發展農村二、三產業。尋求既保護土地、堅守耕地紅線,又提高農民生活水平的最佳途徑。

三、查看我國城鎮化建設中土地利用存在的問題

在現實的經濟發展中,特別是城鎮化建設中,并沒有很好地處理好城鎮建設與保護耕地這兩方面的關系,存在著在加速城鎮化建設的同時,忽視保護耕地的傾向。在如何處理耕地保護和城鎮發展的關系中還存在著較為嚴重的問題。

1.城鎮土地閑置。

2.盲目擴大城鎮規模浪費土地。

3.缺乏立體規劃,很少利用地下空間和地上空間。

4.鄉鎮企業布局分散,用地規模過大。

四、發展城鎮化建設,保護耕地應采取的措施

針對目前我國已面臨耕地不斷減少的嚴重威脅,保護耕地是我國一個基本國策,必須制定相應的政策和采取有效措施,既加快城鎮化進程,又切實保護耕地。建議采取以下措施。

1.深化土地使用制度改革,建立土地集約化利用指標體系。通過供地機制的變革與創新,從根本上解決亂占濫用耕地的問題,進而推動建設用地內涵挖潛的集約利用。通過調查研究,盡快建立適合我國國情的土地集約化利用指標體系,在摽體系中體現城鎮人均用地標準、城鎮容積率、城鎮土地產出效益等。

2.做好城鎮土地利用規劃。土地利用總體規劃是國家調控土地的基本手段,通過分析土地利用現狀和土地潛力,科學地預測未來土地需求,調整各類用地結構和數量,從而綜合平衡土地供需形勢,達到宏觀調控土地的目的。

3.盤活存量,注重內部挖潛。目前城鎮內部存量土地挖潛空間還很大,如低效利用的平房區,缺乏資金開發的閑置土地,未利用的存量土地,企事業單位低效利用或利用不合理的原劃撥土地等。在這方面,許多地方通過城鎮內部拆遷改造和挖潛,為城鎮建設、房地產開發等提供了土地,減少了建設占用耕地的壓力,為我們提供了值得借鑒的經驗。

4.把好鄉鎮企業用地關,避免鄉鎮企業占用過多的耕地。由于城鎮化的發展,人、財、物等資源必然流向城鎮,通過城鎮基礎設施、資金、技術以及服務等便利等便利條件引導分散的鄉鎮企業向城鎮集中,有條件的地方可以建立工業集中區,避免鄉鎮企業遍地開花,占用過多的耕地,達到節省建設用地,減少環境污染的問題。

5.立體規劃,開發地下空間。開發城鎮地下間,不僅可以提高土地利用率,而且具有眾多優點:節省土地資源、緩解中心區高密度、人車立體分流,疏導交通。擴充基礎設施容量、減少環境污染、保持城鎮景觀、增加城鎮綠地,改善生態環境等。因此,今后在我國城鎮建設中,應注重地下要空間,把開發地下空間資源作為城鎮規劃的建設中的一項重要戰略予以高度重視并逐步實話。

6.提倡舊城改造,適度提高雁過留容積率。目前我國城鎮上部空間的利用非常不足。提倡舊城改造,適當提高城鎮的容積率,防止一哄而上建新城,尤其是大拆大遷建新城,是城鎮土地集約利用的有效方法。

7.依靠法律、法規制止城鎮化發展過程中出現的對耕地保護不利的方面。對于城鎮化發展中對耕地保護不利的方面,必須依靠教育、法律、法規,嚴格審批手續,采取經濟、法律和行政手段,保證城鎮化的健康發展,對重復、潛力挖掘不夠等亂占耕地的項目則嚴格禁止,防止供城鎮化發展理由使耕地資源大量流失。

總之,我們在促進城鎮化建設的同時,必須嚴格控制在城鎮化過程中出現的浪費土地、亂占耕地的現象。同時引導城鎮走集約用地之路,實現耕地保護與城鎮化建設雙贏。