生態化的創新政策與社會公共政策關系研究

曹　昭　武次冰

摘要：公共政策創新是政府應時信息化、全球化和社會轉型而開展的有價值的政府行為，但政策創新的“價值”必須基于政策生態的框架下進行衡量。在政策生態視野下，政策創新研究有變量分析、過程模型、主題分析和限度分析四個角度。本文著重從主題上闡釋了公共政策創新包含政策主體、政策內容、政策手段和政策過程創新四個方面，進而分析了在我國當前的政策生態下，公共政策創新應有三個限度:以市場為基礎、以法律為準繩和均衡健全的政策體系。

關鍵詞：公共政策；創新；生態化

公共政策創新，即政府以新的理念為指導選擇突破傳統的政策方案，及時有效地解決社會公共問題以及對稀缺的社會資源進行最優化的配置。公共政策創新是當前政府工作實踐的重要內容。政府以新視角看待新情況，以新方法解決新問題，也即公共政策與時俱進，是當代一切責任政府孜孜以求的目標，也是自上個世紀以來席卷全世界的政府改革運動的主旋律。公共政策創新也是當前政策研究的一個重要課題，因為公共政策創新不僅受制于公共政策生態環境，也必將對政策生態產生深遠影響。有鑒于此，本文力圖運用公共政策生態理論對當下

我國政府公共政策創新問題作初步探討。

一、社會公共政策生態化

生態環境是公共政策運行的外部條件，不僅決定政策問題的性質，也決定政策的生命周期，更決定政府創新公共政策的取向和行為。因而有學者用一個公式來概括公共政策與生態環境的關系:P=(E,G)，其中P指公共政策,E指生態環境, G指政府。公式意指政府做出的公共政策，是政府與環境相互作用的一個函數。

在行政管理領域，弗雷德·W·里格斯運用生態學的理論與方法，研究發展中國家的行政問題，從而創立了以生態學方法研究行政管理的新的行政理論體系，使行政生態學成為一門系統的學科，并在行政學理論領域產生重要影響。對于行政生態學，里格斯定義為“自然以及人類文化環境與公共政策運行之間的相互影響情形”的科學。但里格斯并未對公共政策的生態進行更為細致的論述。

公共政策的學科奠基人拉斯韋爾是最早提出并論述公共政策生態的重要學者。在他與勒納合著的《政策科學:范圍和方法的近期進展》中清楚地闡釋了政策科學的三個學科特征:跨學科視角、情境和問題導向的本質、規范性。其中，對于情境性，拉斯韋爾認為以往的政策研究(或者說是政治決定的研究)往往受限于注意的焦點導致對社會情境描述和解釋的失敗，因此他提出了公共政策情境性的概念，希望能使得相關活動與外在環境產生關聯，并建立更具解釋力的理論內涵。他對情境性的定義是:“一個整體社會過程的認知圖，公共政策問題不可能脫離特定的政治、經濟、社會和文化環境”。因而，拉斯韋爾所提出的“情境性”其實就是指公共政策生態，是公共政策與其內外環境體系，與社會的發展歷程和現狀之間的密切關系。

在定義公共政策生態時，拉斯韋爾表達了兩層含義，“一方面是針對政策過程，另一方面是針對政策的知識需要。”。因而，他將政策科學定義為兩個部分，一部分是政策過程的知識，另一部分是政策過程中的知識。身為與社會環境互動的政策科學研究者，必須以情境性和問題導向為指導去了解這兩方面的知識。Ronald D. Bnmner曾經對拉斯韋爾的觀點作了一番說明補充，他認為，不同環境下，報償體系均有所不同，環境的因素也對不同的個體或群體產生影響，政策科學家應該根據環境、時間、資源的限制判讀信息，并且以系統、廣博而有效率的方式提供注意力的指引。此外，Peter deLeon也一再闡釋情境性的意義和重點，必二者對情境性的說明，無異是繼拉斯韋爾之后清楚論述公共政策情境性的重要文獻。

隨著政策科學的不斷發展，許多政策學家也以自己的視角來分析和淦釋公共政策的情境性。比如，托馬斯·戴伊建構了由利害關系者、政策環境、公共政策所組成的政策體系。認為三個組成因素間是相互關涉并且彼此影響的，而所謂“政策環境”就是圍繞政策議題并影響政策議題的特定情境和生態。再比如，鄧恩提出了一個整合性的政策分析架構:包含了政策問題界定、政策方案預測、政策行動建議、政策結果監測、政策績效評估等等，并分別就政策議題環境中的信息復雜性提出了重要的分析方法。

許多美國政策研究學者也從實務角度分析和論述公共政策生態。例如Van Horn , Barmer和Gormley,Jr.等三位學者在合著的《政治與公共政策》一書中就以政治和政策的六個領域來說明環境因素對公共政策的影響，以及對決策者、利害關系人、幕僚等群體認知和行動的影響。這六個領域分別是董事會政治、首長政治、官僚政治、法庭政治、衣帽間政治、起居室政治，其間運作的復雜性和公眾注意的程度均有不同，但都對公共政策的最后成形和發展產生重大的影響。

Nakamura和Smallwood則從政策環境的概念分析政策體系成敗的因素。認為政策環境和政策的發展過程息息相關，因此，作者以政策規劃、政策執行和政策評估三個階段的環境為主，討論行動者、領域與環境的互動關系。第一，政策規劃階段。由于此時主要的行動者是立法的決策者包括了總統、國會、官員、州立法者等等，同時受到利益團體、有力的選民等非政府人員的影響。而彼此之間不同的意識形態、價值觀、體制影響的互動都會促成政策不同面貌的發展。第二，政策執行階段。在這個階段，政策執行部門可能受到體制上如委任立法的制約，但其自我認知(如對自我指責的認知、對自我利益的認知等)也會在一定程度上決定政策執行的內容。重要的行動者包括制定者、正式執行者、媒體、游說團或選民團體、消費者和受益者、評估者等等及其所在領域，另外，比如行政組織的結構和規范、溝通網絡等相關環境因素都是決定政策執行成敗的主要原因。第三，政策評估階段。這個階段的環境是三階段環境中最為抽象的，既包括政策規劃階段環境中的決策者和政策執行階段環境中的執行者，也包括大量學術團體、公益團體、公民等行動者，這些行動者所身處的不同情境是政策評估階段的重要環境因素。

綜觀從概念體系、理論分析和實務描述等角度關于公共政策生態的論述，可以將公共政策的外部環境因素分為宏觀生態因素和微觀生態因素兩大類。公共政策的宏觀生態因素包括經濟—資源因素、政治—法律因素、社會—文化因素和國際因素。經濟—資源因素是公共政策運行的基礎和最深層的環境;政治—法律因素不僅決定公共政策的性質，而且決定公共政策的合法性程度;社會—文化因素既決定了公共政策運行的智力條件，也為公共政策的運行提供了一定的倫理和心理基礎;隨著經濟全球化進程加快，國際因素對公共政策的影響也越來越明顯和直接，甚至國內政治國際化和國際政治國內化的現象也已初現端倪。公共政策的微觀生態環境是指每項具體的公共政策所處的具體的、特定的背景，具有多樣性、變動性甚至是突發性特征。

另外，從政策生態系統本身是否均衡的角度，也可以將政策生態區分為常規型政策生態和非常規型政策生態。常規型政策生態表現為社會政治系統中輸人端的支持與壓力相對均衡，社會制度規范、社會理性相對穩定和有序;非常規型政策生態則較多地表現出支持與壓力失衡，并且是壓力大于支持，從而出現制度混沌，問題叢生，社會相對無序的狀況。在常規政策生態與非常規政策生態之間還存有一種既不屬于常規生態，也不屬于非常規生態的“過渡性”政策生態，也即轉型期。政策生態。轉型期政策生態主要表現為:(1)政治秩序穩定但政治系統不均衡;(2)經濟體系正在逐步完善但不健全;(3)文化價值觀存在但缺乏支柱;(4)社會在進步但問題叢生。著名政策科學家葉海卡·德洛爾曾提出三種公共政策制定類型，即“繁榮時期的政策制定”、“嚴重逆境中的政策制定”和“巨大災難形勢下的政策制定”，。很大程度上就是建立在對政策生態本身是否健全的考察基礎上。在常規型政策生態和非常規型政策生態下，公共政策的產生和運行機理都有較大差異。在常規型政策生態下，因為政治系統相對均衡，政策制定和創新更多地呈現出“維護型”特征;而在非常規型政策生態下，公共政策必須針對眾多社會問題做出主動及時有效的回應，因而呈現“回應型”特征。在社會轉型期政策生態下，公共政策一方面要起到維護現有社會秩序，維持社會發展的功能，另一方面又要回應社會對政府的要求，因而呈現“維護+回應”雙重特征。

二、我國社會公共政策的生態化創新

第一，公共政策創新應以市場為基礎。改革就是從原有的計劃經濟體制轉向社會主義市場經濟體制，改革本身就是一大政策創新。在社會主義市場經濟條件下，市場始終是資源配置的基礎，包括公共政策在內的政府活動，不能破壞這個基礎，而只能促進、補充和有利于市場配置基礎作用的有效發揮。市場失靈為政府介人和公共政策作用的發揮提供了需要與可能，但卻不能代替市場的效率和功能。在市場經濟體制相對完善的政策生態下，一方面是日益發達、成熟的市場基礎，另一方面則是日益擴展的政策效應，二者“相得益彰”。所以處于社會轉型生態下的公共政策創新必須以市場劃“線”，以市場機制作用的正常發揮為基本著眼點。

或許正是因為處于社會轉型期，面對不夠健全完善的市場，政府習慣使用具有“公共性”和“強制性”的公共政策去取代市場，并且是以“創新”的名義去取代市場。我國某省于2003年9月曾出臺《關于加快民營經濟發展的決定》，稱要“以更大的力度和決心從體制、政策、政府職能等方面優化本省民營經濟的發展環境。，。但在這樣一項“新”政策中卻赫然寫著“黨政機關、全額撥款事業單位工作人員在省內開辦民營企業，在3年離崗期間，保留原身份不變，并參加正常的工資晉級，基本工資和工資性補貼仍由原單位發放”。這不僅違背了國家有關公務員管理的條例規定和政策，而且勢必破壞市場競爭的正常秩序。因為理論和實踐都已經證明，沒有約束的公共權力進人市場，就必然出現“權力經濟”、“紅頂商人”，也就是公共管理通常意義的“裁判參與比賽”。這不僅導致其他市場主體難以公平競爭，也必然破壞市場秩序，也就必然導致市場經濟難以發展。

第二，公共政策內容創新。也就是指公共政策要“到位不越位”。首先，在一般意義上，公共政策產生于政府與市場的“比拼”，經歷了從古典經濟政策到社會政策再到現代市場條件下公共政策的變遷之路。在政府改革市場化取向愈來愈顯明的今天，政府公共政策在內容上應著重于政府領域(界定和保護產權，保障合同的實施，適當的監管及提供其他公共產品和服務)內的公共事務。其他屬于市場主體(如企業、民間組織等)領域的大量微觀事務就不再適宜用公共政策去規范和調節了，否則就屬于公共政策的“越位”現象。另外，社會轉型期的政策體系下，急劇變遷的時代引發了許多政府以前沒有關注或關注度不高的問題，這些問題的出現迫切需要政府運用公共政策加以規范和調整，如失業問題和弱勢群體問題。新問題進人政府傳統的常規化政策議程通常需要較長的時間，因而只有通過創新政府公共政策的內容，才能避免出現公共政策的“缺位”情況。在社會轉型期，公共政策的持久缺位不僅會導致社會公共問題積重難返，也容易誘發大面積的社會失序，這也就是公共政策在該生態下強調“回應性”的意義所在。

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（作者單位：湘潭職業技術學院 湖南大學金融學院）