耕地爭奪戰 將突破18億畝紅線？

羅科

國土部的苦衷

去年入冬以來，國土部的“守土”壓力達到了極點。

為了應對嚴峻的經濟形勢，國家祭出刺激內需對策，計劃新增4萬億元投資。根據國土資源部的測算，大概有3.2萬億元的投資需要新增建設用地。按照每億元投資需要44畝地的標準測算，兩年內需要的土地是120萬畝，其中需要耕地60萬畝。此外，據統計，除去這額外新需要占用的耕地，平均每年全國非農建設占用耕地約250萬-300萬畝。而全國規劃到2010年可占用耕地指標已經只剩下400萬畝，用地存在很大缺口。

以遼寧省為例。據遼寧省國土資源廳廳長焉錦林分析，遼寧省今年的固定資產投資規模是1.3萬億元，一年內全省要上10條高速公路、3個水庫，還有一些公益事業用地，初步估算用地需求量，農用地要22.5萬多畝，遠超國家給予的指標，“用地壓力很大”。

“令人憂慮的還不只這些，中央的判斷是世界金融危機仍在蔓延，沒有見底。中國不可預測和突發性風險也可能加大，中央隨時可能準備醞釀推出新一輪投資方案。”國土部一位負責人透露說。

山西省國土資源廳廳長杜創業直言：“中央一下子增加投資這么多，地的事情可怎么辦？我擔心要么不可能保證供應，要么不可能嚴格執法……”

這一點已被國土部部長徐紹史總結為“兩碰頭，一憂慮”。一方面，農村土地改革激發了地方的改革熱情，土地流轉在加快；另一方面，為應對金融危機，中央和地方新增投資力度大、范圍廣建設時間集中，土地需求上升。

兩方面互相激蕩，違法用地可能反彈。國土資源部2008年在對覆蓋全國31個省（區、市）的86個城市第八次衛星圖片執法檢查中，發現違法用地宗數達8718宗。

東北一位省國土資源廳廳長表示，這還只是抽檢，若平均以一個城市100件違法案件算，則全國300多個城市就有3萬多件違法案件，而2009年非法占用耕地的情勢將會比2008年更嚴峻。

而從2009年到2020年，大陸只有2700萬畝耕地可以轉為建設用地，如果這個數字被突破，也就意味著國土部將失守18億畝耕地紅線。

盯上林區耕地

諸多的苦衷和壓力，促使國土部一方面在內部緊急下發《關于做好第二次全國土地調查工作的若干意見》，對遲遲不配合土地調查的地區施加壓力，以求盡快查清全國到底有多少存量耕地；另一方面請求林業局給予配合。

“十五”期間因退耕還林減少耕地8065萬畝，占全國當期耕地減少量（9240萬畝）的大部分。國家林業局表示，“十一五”期間退耕還林的基本目標是3500萬畝。如果按照這一目標，僅這一項，就突破18億畝耕地紅線。

據《鳳凰周刊》了解，為減少因生態退耕造成的耕地減少，經過國土部向國務院力陳，原“十一五”安排的退耕還林計劃，除2006年已安排400萬畝外，其余已暫不安排。

與林業局產生沖突的還不只這點。為守住耕地紅線，國家設置了一個硬性規定：占用一塊耕地，就需要開墾整理出一塊相應耕地予以平衡。于是，全國面積為43億畝的林區中存在的大量耕地在國土系統視野中成為了“占一補一”的絕佳選擇。

按規定，林區內不能有耕地，承認這些耕地就意味著林地流失。因此，這些年復一年地耕種著的旱田和水田，在森林工業系統都不叫耕地，只叫宜林地，或多種經營用地。

上述東北某省國土廳長透露，在國土部下發《關于做好第二次全國土地調查工作的若干意見》后，林業總局也下發了文件，一方面強調要積極配合國土部土地利用現狀調查，另一方面要求各級林業部門原則上不能減少林業用地。

一份根據總局精神而制定的《四川省林業廳關于配合做好全省土地調查工作的通知》，更具體表明了林業系統的態度。該《通知》要求積極配合做好地類確認工作，凡是納入政府退耕還林工程的地塊須作為林業用地，避免將宜林荒山荒地等作為未利用地、園地調查統計，確保土地調查信息的真實、準確、可靠。

而國土部則針鋒相對，在下發的指導文件中稱，以往的林地現已開成耕地的，不能再算是林地，而應該按照土地利用現狀確定地類，并統一納入國土資源監管平臺。

林業系統的“隱情”

林區中的大量耕地是一塊被人遺忘的角落，也是較弱勢的林業系統難得的一塊可獲利益之地。

長期以來，林業是國民經濟鏈條上的弱勢產業有關測算顯示，大陸18.27億畝耕地的畝均產出水平約為686元，而43億畝林地資源的畝均產出水平只有22元。國家林業局局長賈治邦多次對外稱：“當前，我國林業產出率不高，林區發展落后，林農收入低，‘三林問題突出”。

靠林吃不飽飯，這在林區密集的東北，西南地區成為生存性問題。于是毀林開荒在大興安嶺等地區2000年實施天保工程以前受到了鼓勵。相當部分源自內地流動到東北林區的農民向林業局交每畝2元開墾費，經獲準后就毀林開墾種地，并擁有了土地使用權，但需向林業局按期交租金，并向地方政府交稅及各種費用，租金、稅費加起來每畝50元上下。作為鼓勵，當地政策規定，凡毀林耕種者免交5年土地使用費。

在黑龍江省大興安嶺地區所轄的大紫陽山一帶公路兩側的樹林里遍布大大小小的農場，坡耕地已遠遠多于森林。據當地人透露，這些農場規模大的有1.5萬多畝地。土地證是大興安嶺嶺南開發區辦的，每畝地向當地財政局交12.84元的稅，還要向大興安嶺集團公司所屬的林田公司交12.9元的管理費。

大興安嶺集團公司還只是黑龍江森工總局的一個分支。黑龍江省森工總局下轄40個林業局，面積占到了黑龍江省的四分之一，其中有林地面積11415萬畝，占全國國有林區的29.3%，另有多種經營用地386.2萬畝，其中耕地達340多萬畝。“340多萬畝耕地，總局要求每畝承包費收入不少于40元，據此計算總收入可達1.3億多元。”當地國土系統一位人士介紹。

其他省份也情況類同，內蒙古自治區鄂倫春自治旗境內大楊樹林業局1964年建局時境內全是森林，還曾獲“百萬畝人工林先進局”的稱號，現在全局境內有近500萬畝耕地。

在吉林省，柳河縣涼水河子鎮長白山動植物科技開發協會近日專門在網上發布招商信息，稱自有林區耕地2.2萬畝，欲以開發，望前來洽談。

由于耕地在非法交易中不斷升值，加之界限不清，就出現了普遍的“拱地頭”現象。一年外擴幾犁，不知不覺中耕地就增加了，而周圍的林子卻在不知不覺中被蠶食了。

一個全國性總體數據是，根據第六次（1999年-2003年）全國森林資源清查，這4年間平均每年被征占用或改變用途的林地達到3000多萬畝，其中多教是毀林開荒所致。

分歧難彌合

多年的歷史原因，造成了林業耕地權屬問題復雜：施業區內耕地含有相鄰鄉鎮插花地、外駐單位耕地、種糧大戶耕地、林業公有耕地、下崗職工耕地、家屬個人耕地，這加大了全國耕地地籍管理權的統一難度“現在，林業局反對國土部門的分類用地標準，對一些用地，林業系統說是后備林地，不是耕地”。國土資源部一位司級官員說。

該官員還表示，按照既有法規，凡依法取得國有林權證的，無需再到土地管理部門申報領取國有土地使用證，更不用再向土地管理部門繳納土地詳查和申報登記等費用林權證包含了林地使用權，這使得一些林場開墾出耕地后發包掙錢。而國土部門和農業部門無法加以干涉。

據悉，這種林地和耕地管轄權之爭，已達10多年。全國人大曾組織對之進行調研，國務院辦公廳也曾經發文予以協調但成效甚微。

“現在，省里面管林業和管土地的副省長不是一個人，兩者的統一成為了難題”前述東北某省國土廳長說。

記者獲悉，國土部相關負責人已內部表態，此事涉及不同部門，宜請國務院出面協調。