論毛澤東處理中央與地方關系的思想

劉德萍

［摘 要］ 處理中央與地方的關系涉及到國家統一、政治穩定、經濟發展和社會進步。以毛澤東為核心的第一代中央領導集體，對如何處理中央與地方關系進行了積極的探索，取得了豐富的經驗，這對于我國在改革開放的新時期，進一步處理好中央與地方的關系有積極的借鑒意義。

［關鍵詞］ 毛澤東 中央與地方關系 思想

中央與地方之間的關系問題，其實質是如何均衡國家整體利益與地方局部利益。毛澤東根據我國的經濟和社會發展的水平，對如何處理中央與地方關系的進行了積極的探索，取得了豐富的經驗。為今天進一步處理好中央與地方的關系，構建社會主義和諧社會有著重要的指導意義。

一、毛澤東對馬克思主義國家結構形式理論的發展

隨著新民主主義革命的勝利，在我國這樣一個統一的多民族國家里采取什么樣的國家結構形式，怎樣處理中央與地方的關系，成為以毛澤東為核心的第一代中央領導集體必須嚴肅對待的嚴峻課題。列寧認為，馬克思是主張單一制的，恩格斯也主張建立一個統一而不可分割的民主集中制的單一國家，因此，他說“從無產階級和無產階級革命的觀點出發，堅持民主集中制，堅持單一而不可分的共和國。”［1］就中國的具體國情來說，中國自古以來就是一個統一的多民族國家，無論從歷史或現實來看，建立一個強大且統一的國家是中國人民的選擇，更是自鴉片戰爭以來一切愛國的志士仁人的共同追求。建立統一的民族國家,也是實現現代化的最基本條件。如果沒有統一的民族國家、統一的政治架構和統一的法律,不打破傳統經濟的封閉性,就不可能實現現代的經濟變革,就無法發展現代的工業和商業,無法建立統一的軍隊和現代國家政權機構。因此，為了徹底消除舊中國的分裂和動亂，重建幾千年來一直存在著的中華民族的統一秩序，新中國把馬列主義理論與中國國情相結合采取了單一制的國家結構形式，同時實行民族區域自治制度。這樣既維護了國家統一，又防止了民族分裂，是對馬克思主義關于國家結構形式理論的發展。

二、中央集權體制的形成，地方權力的弱化

在建國初期，中國仍然是一個相對貧窮落后的農業社會，自給自足的小農經濟極易形成地區之間經濟上的分裂和封閉，從而給國家政治上的統一帶來隱患。況且遼闊的國土、復雜的地方情況、交通的落后、信息的閉塞，都給中央政權對全國的領導帶來不利影響。因此，強調中央集權，就成為我黨防止國家分裂和混亂的行之有效的手段。毛澤東清醒的認識到“處理好中央和地方的關系，對于我們這樣的大國大黨是一個十分重要的問題。”［2］加之戰爭年代所建立的領導體制的慣性作用，西方國家當時對我新生政權采取政治孤立和經濟封鎖政策，使我新生政權不得不借鑒蘇聯高度集權的模式，從而催生了我國高度集中統一的中央政權和計劃經濟體制。

在處理中央與地方的關系上，毛澤東等第一代黨和國家領導人，堅持國家利益至上、中央權利優先的原則。毛澤東說：“為了建設一個強大的社會主義國家，必須有中央的強有力的統一領導，必須有全國的統一計劃和紀律，破壞這種必要的統一，是不允許的。”［3］并強調黨對政府工作的領導，1952年，毛澤東明確指出：“黨中央及各級黨委對政府、對財經工作、對工業建設的領導責任是：（一）一切主要的和重要的方針、政策、計劃都必須統一由黨中央規定，制定黨的決議、指示，或對各有關機關負責同志及黨組的建議予以審查批準；各中央代表機關及各級黨委則應堅決保證黨中央及中央人民政府一切決議、指示和法令的執行，并于不抵觸中央決議、指示和法令的范圍內，制定自己的決議或指示，以保證中央和上級所給任務的完成。（二）檢查黨的決議和指示的執行情況。”［4］由此可見，保證黨的統一,國家的統一,權力的集中,消除任何可能危及政權的危險,這是當時的中國領導者關注的首要問題。

1952年底，為了強化統一與集中，中央決定改變大行政區的機構與任務。各大行政區不再作為一級地方政府，只是中央派駐各大區的代表機關，其機構大大精簡，職能也相應縮小。從1953年起，我國進人了大規模有計劃的經濟建設時期。在“一五”計劃展開過程中，高度一體化的社會體制形成了，它直接決定了中央與地方關系的格局。1954年，為了便于中央直接領導省市，中央進一步決定撤銷大區一級行政機構。隨著大區的改制和撤銷，原來各大區的主要領導人調往中央，擔任重要職務。其原有的權限向中央集中，中央一些部門把更多的業務管理起來，到“一五”末期，國務院的部門增加到81個。各部門對各自所管轄事務實行垂直領導，“一竿子插到底”。中央掌握了關系經濟發展和行政管理命脈的產、供、銷、人、財、物大權。從法律的角度看，由于1954年憲法，沒有給地方以立法權，地方人大也沒有常務工作機構，本應對同級權力機關和上級政權機關負責的地方政府，實際上只對中央與上級負責，這就為中央的高度集權提供了方便。與中央的權力日益膨脹和不斷滲透相反，地方的獨立性與自主權日漸萎縮。在高度集中的計劃經濟體制與高度集權的政治體制之下，地方逐漸淪為中央政府機構的延伸，淪為中央計劃的執行者與中央向企業發布指令的中介，喪失了作為一級地方政權必要的權力和地位。當然，應該充分肯定，建國初期，實行高度集權的計劃經濟體制，對維護國家統一和社會穩定，迅速恢復國民經濟，集中有限的人力、財力和物力，完成第一個五年計劃起了積極的作用。但由于過分集權，忽視地方的特殊利益和需要，把許多權力集中到中央手中，造成在經濟體制上，全國所有經濟活動都納入了中央計劃范圍，地方機動性很小；在政治體制上，黨政不分，權力過于集中到書記一人手中，政企不分，以政代企。結果嚴重妨礙了地方積極性的發揮。

三、向地方下放權力，調動地方的積極性

1955年3月，中國共產黨全國代表大會召開，在會上地方代表，提出了很多問題和要求，引起了毛澤東的高度重視。會議結束后不久，毛澤東開始到各地視察工作，所到各省的負責人紛紛向他反映中央對地方經濟活動統得過死，嚴重束縛了地方和企業的手腳，要求中央放權。正是在這種背景下，從1956年2月起，毛澤東用一個半月的時間聽取了中央34個經濟部門的工作匯報。中央政治局和國務院的一些領導同志也參加了這些匯報會。同年4月25日，毛澤東在有各省市自治區黨委書記參加的政治局擴大會議上，作了《論十大關系》的講話。指出“中央和地方的關系也是一個矛盾。解決這個矛盾，目前注意的是，應當在鞏固中央統一領導的前提下，擴大一點地方的權力，給地方更多的獨立性，讓地方辦更多的事情。這對我們建設強大的社會主義國家比較有利。”［5］并進一步明確表示“要發展社會主義建設，就必須發揮地方的積極性。中央要鞏固，就要注意地方的利益。”［6］如何充分發揮地方積極性呢？毛澤東進一步指出：從中央來說，“要提倡同地方商量辦事的作風。……凡是同地方有關的事情，都要先同地方商量，商量好了再下命令。”［7］這就是說，中央不僅要真正給地方獨立辦事的權力，而且還要切實尊重這種獨立辦事的權力。從地方來說，地方各種“正當的獨立性，正當的權利，省、市、地、縣、區、鄉都應當有，都應當爭。這種從全面整體利益出發的爭權，不是從本位利益出發的爭權，不能叫地方主義，不能叫鬧獨立性”。［8］也就是說，要真正發揮地方積極性，還必須發揮地方的主動精神和首創精神。

《論十大關系》發表后，根據講話精神，劉少奇在八大政治報告中，周恩來在“二·五”計劃建議報告中，就此問題作了進一步部署。由陳云主持對上述探索進行具體落實。起草了關于改進工業管理體制、商業管理體制、財政管理體制三個文件，正式規定了下放權力的原則、措施、步驟。中央開始了建國以來第一次放權，主要是擴大企業管理權、地方財政權、地方計劃管理權及物質統配權，以調動和發揮地方積極性，但下放的權力很快不同程度的收回。1958年“大躍進”開始后，又開始第二次放權。但明顯受“左”傾影響帶有偏激性。企業管理權、計劃權、基建投資權、物資分配權大幅度下放，各地方隨意提高經濟計劃指標，投資極度升溫。很快，國民經濟比例失調，經濟秩序混亂，物資匾乏，資金緊張，人民生活水平急劇下降的惡果就出來了。為了改變這種局面，中央在1960年調整時，又把所下放的各種權力重新收回。但收權僅僅是擺脫暫時困難的權宜之計，1966年3月，毛澤東在給劉少奇的信中寫道“一切統一于中央，卡得死死的，不是好辦法。”［9］建議國家積累不要過多，要為人民生活著想，為地方積累資金用于擴大再生產著想。之后，中央再次放權，但由于受“文化大革命”影響，呈現盲目放權傾向，過分擴大了地方的財政、計劃管理、物資分配、商品價格管理和人事管理方面的權限。并對中央政府機構和人員進行大規模的撤并、裁減，導致中央與地方權力關系的混亂局面。對此，毛澤東去世不久，中央又開始收權，強調對鐵路、民航、郵電等部門的統一管理，把重點企業收歸中央管理，并收回了部分財政、稅收、物資管理權。

總之，在毛澤東時期，由于我黨對社會主義建設尚處于摸索階段，在處理中央與地方關系問題上還缺乏經驗，加之在不同時期對中央集權、地方分權重要性認識的左右搖擺，以及一些客觀因素的制約，中央與地方關系大起大落，陷入集權——放權——再集權——再放權的循環之中，處于“一統就死、一放就亂”的尷尬局面。對此，毛澤東在講話中說“在解決中央和地方、地方與地方的關系問題上，我們的經驗還不夠，還不成熟，希望你們好好研究討論，并且每過一個時期就要總結經驗，發揚成績，克服缺點。”［10］但毛澤東對處理中央與地方關系的探索，為以后正確處理中央和地方的關系，無疑提供了重要借鑒。○

參考文獻：

［1］列寧全集:第31卷［M］.北京:人民出版社,1990.50.

［2］［3］［5］［6］［7］［8］［10］毛澤東文集：第七卷［M］.北京:人民出版社,1999.32、32、31、31-32、32、33、33.

［4］毛澤東文集：第六卷［M］.北京:人民出版社,1999.252.

［9］毛澤東文集：第八卷［M］.北京:人民出版社,1999.428.

責任編輯 梅 宏