美國ＦＴＡ政策協調經驗對我國的啟示

高　越　付　松

當前，WTO多邊進程將有陷入“囚徒困境”之虞，多哈回合談判又久拖不決，這使得越來越多的國家同時在多邊、區域和雙邊層面上參與國際經濟合作與協調，這又必然會帶來重疊式的優惠貿易安排，形成剪不斷、理還亂的“意大利面條碗”現象。每個新安排的出現，都不可避免地會引起新的貿易轉移。因此，一個國家需要協調它在多邊、區域，特別是在多個雙邊層面上的立場和政策。本文從以下四方面對美國的自由貿易區的政策協調加以總結，以期為中國的自由貿易區發展戰略和自由貿易區的政策協調提供政策上的參考。

一、多邊、區域和雙邊戰略之間的協調

美國貿易政策的中心目標是擴大美國出口商的市場份額。在二戰后的美國對外貿易政策中，多邊主義是首選政策，在多邊貿易體制的發展中美國發揮了重要的領導作用。由于多邊自由化進程進展緩慢，美國逐步改變了對區域和雙邊優惠貿易協定的看法，采取了“雙軌制”的策略，即一方面促進WTO多邊談判，另一方面通過區域和雙邊自由化逐步達成全球自由化。美國官方強調，貿易自由化和遵守WTO承諾是他們自由貿易協定設計不可分割的一部分；而區域和雙邊自由化是美國的過渡目標。

從1985年至2008年，美國已經簽署的、正在商談或處于倡議中的FTA協定有近30項。這些FTA協定勾勒出了美國設想的由美國主導的“軸心-輻條”體系。從地理區域看，主要包括三個區域，即美洲、中東和亞太地區。在美洲地區，美國參與的FTA協定約其全部FTA協定的一半，這反映了美洲地區在美國區域貿易政策中的重要地位。如果美國與西半球伙伴國的談判可以被看作是達成美洲自由貿易區進程中的一部分；那么更遠距離的FTA伙伴國的選擇則是由包括經濟的和別的因素在內的多個目標決定的。從目標國或地區的選取和先后順序來看，美國采取了“先單邊后區域、以單邊促區域；先近鄰后遠鄰，以近鄰促遠鄰”的策略。考慮到談判的難度和談判時間的曠日持久，美國先與其中部分國家建立了自由貿易區，以發揮示范和促進作用。在亞太地區，美國先與新加坡簽署了FTA協定，并希望以新加坡為突破口，推動與東盟各國的FTA談判。從FTA協定條款看，包括的范圍比WTO多邊貿易體系走得更快更遠。這在一定程度上反映了美國把FTA當作多邊談判的“試驗場”，許多FTA協定的條款將來會以相似的形式成為多邊貿易體系的內容。

從總體上講，WTO多邊體系下的自由化最符合美國的利益，是美國追求的長期目標；FTA是達到長期目標的手段，同時也會為美國帶來小范圍的局部的利益；APEC是由手段到目標的橋梁，APEC涵蓋了東亞、北美、拉美以及大洋洲的多個國家，它促進了各國之間的交流與合作，同時為融合位于不同區域的FTA提供了機遇和條件。因此，美國在WTO、APEC和FTA中的政策關系和政策取向可以歸結為WTO是目標，FTA是手段，APEC是橋梁。

二、關稅政策的協調

自由貿易區的成立將不可避免地產生貿易轉移。不同時間簽訂多個自由貿易協定將使貿易轉移更加復雜，因而，需要協調各個雙邊貿易政策以減少優惠貿易安排帶來的損失。

從總體上看，美國先后簽訂的自由貿易協定中，立即免稅的商品范圍不斷擴大，就是為了盡快地利用新貿易協定來糾正先前貿易協定產生的貿易轉移。例如在1985年生效的美國-以色列自由貿易協定中，立即免稅的商品范圍覆蓋了部分工業品，而農產品則排除在外；后來與約旦簽訂的自由貿易協定中立即免稅的商品范圍覆蓋了46%的工業品和大多數農產品；分別于2004和2005年生效的美國-新加坡自由貿易協定和美國-澳大利亞自由貿易協定中，幾乎所有工業產品和農產品列入了立即免稅的范圍。

美國先后簽訂的自由貿易協定中，削減關稅的過渡期逐步縮短。這是為了利用新的自貿區協定來糾正先前自貿區協定產生的貿易轉移。例如北美自由貿易協定中大多數產品的過渡期為10年；與約旦簽訂的自由貿易協定中的過渡期分為四類，大多數產品的過渡期少于10年；與智利簽訂的自由貿易協定中大多數工業品的過渡期為4年；與澳大利亞簽訂的自由貿易協定中農產品的過渡期僅為3年。

在高外部關稅情況下，自由貿易協定帶來的相對價格差異會更大，從而引起更多的貿易轉移。因此，通過單邊或通過多邊貿易談判降低外部關稅，將進口轉回更有效率的供應商，能夠把貿易轉移限制到最低限度。

一直以來，美國通過談判或單邊地放松其貿易限制措施。從2001年多哈回合啟動以來，美國已經正式地提交了70項議案，大大降低了貿易壁壘，同時加強了世貿體系的規則和紀律。美國參加的各個自由貿易協定，無論在覆蓋的范圍上還是在自由化程度上，都比WTO多邊貿易體系走得更快更遠。

三、原產地規則的協調

自由貿易區內建立的原產地規則，一般用來防止“貿易轉運”，即阻止非成員國原產地的產品經由保護程度低的成員向保護程度高的成員轉運。除了預防貿易轉運之外，原產地規則還會增加區外資本的流入和區內生產中當地原材料的使用，但這在經濟學上是低效率的。總之，越是嚴格的原產地規則會產生越低的效率。美國近年來分別與新加坡、智利和澳大利亞簽訂的自貿區協定中的原產地規則具有高度的統一性，除汽車以外產品的原產地規則幾乎完全一樣，這必將產生較高的效率。

自貿區原產地規則不僅是判定產品能否取得享受優惠待遇的標準，同時還可以通過制定適合本國經濟發展戰略和產業結構特點的規則，實現保護敏感行業以及增加就業等經濟目標。這在汽車和紡織服裝業產品上表現得尤為突出。美國-加拿大自貿區協定規定汽車產品的增值比率按凈成本計算為50%，而NAFTA規定將這一比率提高到62.5%，目的在于阻礙日本汽車產品以墨西哥為跳板進入美國和加拿大市場；在紡織服裝產品上，美國-加拿大自貿區協定未對原材料構成加以限制，NAFTA規定服裝采用“紗以后”原則，棉紗和人造纖維線采用“纖維以后”原則，NAFTA之后的自貿區原產地規則對紡織服裝產品的加工過程又作了進一步限制。美國對非敏感行業逐步放松原產地規則。2003年1月，根據產業發展的要求，美國聯合加拿大、墨西哥對酒精飲料、甘油酯等產品解除了原產地規則。2003年10月，NAFTA締約方宣布了一項旨在追求更加自由的原產地規則的建議。

四、服務貿易和投資措施的協調

服務貿易總協定（GATS）作為歷史上第一個服務貿易多邊框架，極大地推動了全球服務貿易的自由化。在烏拉圭回合結束之后，各成員方又就金融、電信、海運和自然人流動等服務部門和方式進行了一系列后續談判，至今各成員仍在執行和消化這些承諾。多哈回合開始以來，除部分在服務貿易出口方面有重大利益和優勢的國家外，大多數國家缺乏進行新一輪談判的熱情。為了推動本國服務貿易出口，美國在其簽訂的自貿區協議中都列有服務貿易自由化的條款，其廣度和深度超越了服務貿易總協定的承諾。為了保護對外投資者的利益，美國在其簽訂的自貿區協議中也都列有關于投資的條款。

在大多數自由貿易協定下，美國自貿區對服務貿易自由化都采取了“負向清單方式”，除了包含在保留清單中的領域外，其他的服務貿易是沒有貿易限制的，并且新的服務部門被自動地納入到該協定下。這一方式與服務貿易總協定的方式不同，服務貿易總協定采用列明清單方式。“負向清單方式”有效地擴大了協定覆蓋的領域，能夠產生更大的貿易創造，同時，由于新的服務部門自動地同時納入到各個自由貿易協定下，從而減少了貿易轉移。

五、對中國的幾點啟示

目前，中國以各種形式、在各個層次上參與了貿易自由化進程。這客觀上需要對對外貿易政策進行協調，制定合理的FTA發展戰略，確保整體目標的一致和整體利益的最大化。根據以上的分析，重疊性FTA協定會帶來貿易轉移和成本損失。因此，中國在建立FTA的時候應遵循以下幾項原則：

1. 堅持多頭并進的發展模式

在當前情況下，應采取多邊、區域、次區域和雙邊貿易自由化齊頭并進的發展模式，力爭在各個層面上獲取自由貿易帶來的好處。而且針對中國原有對外區域經濟合作中心比較簡單——主要集中在亞太地區的非均衡發展狀況，堅持立足于亞太的同時，構筑自己的多元重心模式框架，實現由單一重心向多元重心發展，在每一地區都重點培養貿易伙伴。

2. 應注重采取多種形式的合作方式

中國參與的區域經濟合作從性質上講可以分為三種情況：具有一定機制的區域經濟合作；論壇性質的區域經濟合作；具有實質性優惠安排的貿易協定。針對不同的國家和地區采取不同的合作方式，既加強了聯系，避免被孤立，又為將來進一步發展更緊密的經貿關系——建立FTA打下了基礎。一旦時機成熟，低層次的、非機制化的合作可以方便快捷的升格到更高層次，而不用經過漫長的可能性研究和冗長的談判過程。

3. 堅持規則的一致性

各個FTA協定的規則應協調一致，包括協調一致的關稅和非關稅水平及減讓進程、原產地規則和便利化措施等等。這樣有助于節省談判成本和行政成本，有助于企業形成穩定的預期，也有利于FTA范圍的擴大和不同FTA的合并。實際上，國際上已經注意到了這一問題。2005年APEC《釜山宣言》就呼吁推動建立高質量、透明和趨于一致的區域貿易安排和自由貿易協定，鼓勵各國使用APEC關于區域貿易安排和自由貿易協定的示范條款。

4. 各個FTA協定應具有層次性

這包括兩個含義，一是注意自由貿易區簽訂的先后順序。在與不同國家簽訂FTA協定時，順序不好會導致貿易轉移的反復發生，由此會導致國內產業結構發展混亂和調整成本增加。對此，一個應遵循的原則是：應先與經濟發展水平和自身相近的國家合作，當然，這純粹是經濟學的考慮。事實上，簽訂FTA協定的優先順序選擇與其說是一個經濟問題，更不如說是一個政治外交問題。二是新的FTA應當能夠減少舊的貿易扭曲。如果新自貿區伙伴國比已有的自貿區伙伴國更具有比較優勢，那么優惠措施就應當足以消除舊的貿易扭曲；如果不比已有的伙伴國更具優勢，優惠措施就以不產生新的貿易扭曲為限。

5.自貿區的規模應盡可能的大

一體化理論認為，范圍廣泛的自由貿易區能夠減少貿易轉移和調整成本等帶來的弊端，同時有利于實現更大區域內要素的自由流通和資源的優化配置。而且對于發展中國家來說，頻繁和大量的自由貿易談判會帶來人力和財力上的巨大壓力。因此減少自由貿易區的數量和建立更大范圍的自由貿易安排無疑可以最大限度地減少上述成本。▲

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