職業教育管理制度的三大缺失剖析

摘要：職業教育管理制度的缺失是阻礙我國職業教育進一步發展的癥結所在。它沒有能夠真正地重視職業教育，職業教育發展的戰略重點地位未能落實，政府統籌乏力，投入嚴重不足；實行多頭管理、集中管理，重視職業學校教育，輕視職業培訓，漠視其他教育類型中的職業教育，職業教育管理機構協調管理的職能未能理順；行業企業以及其他利益相關者深度參與職業教育管理的長效機制未能形成，中、高等職業院校辦學模式封閉。

關鍵詞：職業教育；管理制度：缺失

作者簡介：鐘艷華(1970--)，女，湖南益陽人，廣東省順德職業技術學院科研人員，主要從事職業教育研究。

課題項目：本文系全國教育科學“十一五”規劃課題…大職教觀視野中的職業教育制度變革研究”(課題編號：E|A060224)的階段性研究成果之一。

中圖分類號：G710

文獻標識碼：A

文章編號：1001-7518(2009)10-0012-04

對于職業教育發展而言，制度是第一位的。可以說，近年來，我國職業教育發展之所以取得了一定的進展，主要是因為我國在職業教育制度安排上取得了一定的突破。同時，我國職業教育的發展又不盡如人意，還不能擔當起為處于工業化進程中的知識經濟發展培養大批高技能型人才的重任，仍然存在著諸多阻礙其進一步發展的深層次障礙，那也主要是因為我國職業教育制度的設計和安排不盡合理所致。基于職業教育管理制度是制約我國職業教育發展的關鍵因素這一認識，職業教育管理制度的缺失則是阻礙我國職業教育進一步發展的癥結所在。本文擬采用廣義的職業教育管理制度概念，主要是指國家權力機構對職業教育事業所進行的決策、組織、管理和領導的制度。本文中，基于“大職教觀”的視角，筆者分別從職業教育與社會經濟協調發展、職業教育管理體制自身以及行業企業等其他利益相關者參與等層面對職業教育管理制度的主要缺失進行剖析。

一、人們(特別是各級地方政府領導)沒有能夠真正地重視職業教育，職業教育發展的戰略重點地位未能落實。政府統籌乏力，投入嚴重不足

從職業教育與社會經濟協調發展的關系層面來看，各級政府對職業教育的重視程度如何(筆者以為，職業教育投入是其重要指標)，各級政府如何處理職業教育與其他教育類型以及其他社會經濟發展的關系等，都屬于宏觀意義上的職業教育管理制度的范疇。總體來看，人們鄙薄職業教育的觀念仍然大量存在，職業教育還沒有引起人們(特別是各級地方政府領導)的足夠重視，政府統籌乏力，對職業教育與社會經濟發展未能實現有效統籌，未能切實地把職業教育納入到社會經濟發展整體政策之中，對職業教育的投入更是嚴重不足。

近年來，從國家的大政方針來說，職業教育已經被視為“十一五”期間我國教育發展三大戰略重點之一，各級政府對職業教育的重視程度有所提高，對職業教育的財政投入大幅度增加，職業院校招生規模迅速擴大，基礎能力建設得到加強。在“十七大”報告中，黨中央和國務院再次提出要大力發展職業教育。從理論上講，既然職業教育被看作是“十一五”我國教育發展的三大戰略重點之一，那么教育先行的社會經濟發展戰略就首先應體現在對職業教育的重視上，對職業教育發展與經濟和社會政策進行整體設計，針對職業教育和社會經濟發展各領域的關聯性，綜合處理好職業教育發展過程中所面臨的各種問題，尤其要確保優先加大對職業教育的投入。

然而，從各級地方政府及其領導所扮演的角色來看，對正處于轉型期的我國社會而言，由于政治體制改革沒有跟上。經濟發展水平如何幾乎成了對各級政府領導進行政績考核的惟一硬指標。于是，在決策及其他運作中，各級地方政府及其領導就把增加財政收入作為首要任務。相應地，就忽視了作為軟指標的教育(包括職業教育在內)發展。具體表現為：未能基于一種整體的視角和長遠的眼光綜合治理和處理好職業教育發展過程中的各種問題，未能切實地把職業教育納入到社會經濟發展整體政策之中進行通盤考慮，政府在發展職業教育中的角色不到位，對職業教育和社會經濟的協調發展統籌乏力。

職業教育財政投入力度及其增長幅度可以作為衡量各級政府對職業教育重視程度的重要指標。相比較普通教育而言，職業教育是一種需要較高成本的教育。世界銀行研究表明，職業學校生均經費為同級普通教育的2.53倍，實驗實習設備設施的成本更高。因此，對職業教育的財政投入應該加大。近年來，各界呼吁加大對職業教育的投入，然而，投入嚴重不足，仍然是宏觀層面職業教育管理制度缺失的重要表現。就分行業城鎮固定資產投資增長速度而言。教育投資增長速度很慢。根據國家統計局發布的2006年國民經濟和社會發展統計公報，在分行業城鎮固定資產投資增長速度分析中，農、林、牧、漁業為30.7％；采礦業為28.9％；制造業為29.4％：電力、燃氣及水的生產和供應業為12.5％；建筑業為50.1％：交通運輸、倉儲和郵政業為25.7％；信息傳輸、計算機服務和軟件業為14.4％；批發和零售業為23.0％：住宿和餐飲業為37.4％：金融業為11.7％；房地產業為25.4％：租賃和商務服務業為37.0％；科學研究、技術服務和地質勘查為9.5％：水利、環境和公共設施管理業為22.2％；衛生、社會保障和社會福利業為17.0％：文化、體育和娛樂業為23.9％；公共管理和社會組織為18.3％：居民服務和其他服務業為34.5％：教育僅為7.5％。可以看出。只有教育投資增長速度最小.位于所有行業的末尾。而在對教育的投資中.對職業教育的投資增長速度更慢。這不能不引起人們的深思。

現實中，由于擴招等諸多原因，職業教育投入不足的問題尤為突出，已成為制約職業教育發展的關鍵因素。據統計，由于學生數量增長迅猛，導致生均資源占有量連年下降,2006年中等職業學校的生均校舍建筑面積、生均儀器設備值、生均圖書、每百名學生擁有計算機等教育資源，分別比2005年同比下降了0.72％、0.69％、1.45％、0.75％。如果這一問題不能盡快得到有效解決，勢必影響職業教育的質量。f31iE是由于職業教育投入不足，才使得職業學校辦學遇到了資金上的困難。筆者對79位中等職業學校校長(包括少數副校長)和70位中等職業學校骨干教師問卷調查發現，辦學經費嚴重不足，導致實習實訓設施、教師待遇等無法改善。是當前中職學校所面臨的最大困難。

不僅如此，各級政府對職業教育和社會經濟發展的統籌乏力還體現在沒有把職業教育納入到社會經濟發展整體政策之中通盤考慮，沒有認識到職業教育發展離不開其他社會部門的參與和支持。

二、職業教育管理體制實行多頭管理、集中管理，重視職業學校教育。輕視職業培訓。漠視其他形式職業教育，職業教育管理機構協調管理的職能未能理順

從職業教育管理體制本身層面來看，實行的是多頭和集中管理，重視職業學校教育。輕視職業培訓，漠視其他教育類型中的職業教育，職業教育管理機構協調管理的職能未能理順。

職業教育管理，是指國家權力機構對職業教育事業所進行的組織、管理和領導；“體制”，乃“國家機關、企業、事業單位等的組織制度”。職業教育管理體制，是指國家權力機構對職業教育進行管理的組織制度，是國家行政體制的重要構成。其中，對職業教育進行管理的組織機構的設置和權限劃分則是職業教育管理體制的重要內容。職業教育的行政組織有各級政府的職業教育行政組織，有各相關部門和行業的職業教育行政組織，有各企事業單位的職業教育行政組織。各級地方教育行政組織接受當地政府和上級業務部門的雙重領導：各有關部門和行業及企事業單位的教育行政組織接受政府教育行政部門和上級業務部門的雙重領導。

現行職業教育行政管理體制呈現出“分割”的突出特點。它是在國務院統一領導下。分級分工。按照系統歸口。由業務部門領導和管理，教育行政部門實行綜合管理：技工學校和職業培訓機構由勞動部門綜合管理。高職院校由中央有關部委、省(市)有關廳(局)、地(市)主辦；絕大多數由省(市)主辦，并由相應的高教司(局)或教育廳(局、委)高教處統籌管理，也有相當部分直屬于普通高校，依托普通高校辦學。大多數中專學校現在由省(市)管理，少數仍由中央部委管理：教育部對中專教育實行統籌和業務指導：部委負責管理所屬中專學校的各項工作，并對本系統地方所屬中專學校負責業務指導：省級有關廳局負責管理所屬中專學校的各項工作：地方教育部門對本地區的所有中專學校負責指導。國家勞動部門負責技工教育的綜合管理，包括技工學校教育和企業職工培訓；省(市)的勞動部門綜合管理本地區的技工學校和直接管理所屬技工學校的工作：地(市)、縣級勞動部門管理本范圍內的技工教育和培訓工作；高級技工學校主要是地方勞動廳(局)、行業企業舉辦，由省、地兩級的勞動部門綜合管理。職業高中由教育部門綜合管理，并由地(市)、縣(市、區)的教育部門具體管理。一般來說，為了提高管理的效益，作為我國職業教育體系的有機組成部分，其他教育類型中的職業教育也應該納入到職業教育管理體制之中。實際上，這些類型的職業教育一概在現行的職業教育管理體制之外，依附于其他的教育行政組織。

現行職業教育管理體制曾為我國社會經濟發展以及現代職業教育制度的建立發揮過重要的作用。隨著我國社會經濟由計劃經濟體制向市場經濟體制的轉型，它已經不能適應我國社會經濟發展以及職業教育本身發展的需要，已經成為我國職業教育進一步發展的障礙，亟待改變。2002年8月，《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》明確提出了要建立并逐步完善在國務院領導下，分級管理、地方為主、政府統籌、社會參與的職業教育管理體制。實行分級管理、地方為主，意即強化地方(特別是市或地級)政府的統籌作用，統籌規劃、統籌辦學、統籌資源、統籌政策，以促進本行政區域內職業教育與其他類型教育的協調發展；政府統籌，意即在國務院領導下。建立職業教育工作部際聯系會議制度，研究解決職業教育工作中的重大問題，協調國務院有關部委共商職業教育改革與發展大計，各省、直轄市、自治區都應建立相應的制度。

盡管如此。基于對現行職業教育管理體制的分析，仍然可以發現存在如下嚴重弊端：

其一，實行的是多頭管理，彼此間缺乏協調。職業教育作為一種重要的教育類型。不管是從行政組織機構設置還是從各自權限及其職責的劃分上，對其管理應該有一個基本協調一致的管理制度體系，使各相關管理部門不至于出現職責的交叉和管理標準的各異等問題，也能協調。然而。當前我國這種條塊分割式的職業教育管理體制，卻從制度上支解了職業教育整體，使其對各類職業教育的管理之間缺乏協調，各自為政，從中央到地方一概如此。這些弊端極大地降低了職業教育管理的效益。此外，中職和高職分別屬于不同的部門管理，不僅不利于職業教育資源的統整以及管理效益的最大化，而且很容易導致按照普通高等教育規律辦職業教育，并且助長高職院校追求升格的傾向。

其二，重視學歷教育管理。輕視職業培訓管理。以開展學歷教育為主的職業學校教育是當前我國職業教育體系中的絕對主體，因此圍繞學校形態的職業教育這一中心進行管理，是無可厚非的。然而，在提倡開展終身教育的知識社會，職業培訓作為職業教育體系中非常重要的組成部分，理應受到人們的重視，不管是勞動和社會保障部門舉辦的培訓，還是企事業單位舉辦的培訓，抑或是其他社會機構舉辦的培訓，等等。我國當前的職業教育管理體制是基于對職業學校教育進行管理這一初衷而設計的，對各類職業培訓的管理卻非常薄弱，尤其是對企業內的在職培訓、各類社會培訓機構以及職業學校舉辦的職業培訓等領域沒有予以足夠的重視。

其三，沒有把普通教育(主要是指普通中小學和普通高校)中的職業教育(包括普通中小學的職業生活教育、普通高校的職業技術學院以及職業資格證書教育等)納入到職業教育管理體制之中。重視在普通教育中滲透和開展職業教育，既是一個世界性的趨勢，也是知識經濟發展對勞動者素質以及為培養合格勞動者奠定基礎的普通教育的必然要求。為了確保普通教育中的職業教育質量，理應把普通教育中的職業教育納入到職業教育管理體制之中，然而，對普通教育中的職業教育進行管理，在當前我國的職業教育管理體制中幾乎是一個空白。當前在我國，這一職責是由基礎教育管理體制和普通高校所承擔。基于職業教育和普通教育兩種教育類型存在本質差異這一認識，目前對普通教育中的職業教育進行管理的這種模式，必然會導致普通教育中的職業教育活動流于形式，也達不到人們的預期目標。

其四，職業教育管理的權限過于集中，職業教育機構(特別是職業學校教育)缺乏應有的辦學自主權。現行的職業教育管理體制，是依附于政治體制并脫胎于計劃經濟的，也因此，它帶有濃厚的控制和集中管理的特征，決策缺乏民主，各類職業教育機構(特別是中職和高職)缺乏應有的自主權。在這種管理體制下，舉辦者和管理者合一，各類職業教育機構不具有獨立的法人資格，對職業教育機構(特別是中職和高職)的管理權限基本上集中在相關的主管部門，特別是在招生規模、校園擴建、辦學經費撥付和支配、師資聘任和使用、領導的任命、專業的設置、課程教材的選用等諸多事關職業教育發展的重大問題上，基本上是由主管部門包辦，辦學者沒有充分的話語權。

三、行業企業以及其他利益相關者深度參與職業教育管理的長效機制未能形成，中、高等職業院校辦學模式封閉

從行業企業以及其他利益相關者的參與層面來看，現行的職業教育管理體制基本上局限于教育部門和勞動部門內部談職業教育。而幾乎把其他利

益相關者排除在外，行業企業、經濟部門、行業協會、工會組織、雇主代表以及受教育者群體等利益相關者在職業教育管理實踐中嚴重缺位，它們深度參與職業教育的長效機制未能形成，中、高等職業院校的辦學模式封閉。

目前，中職和高職居于我國職業教育體系中的絕對主體，職業院校辦得好壞直接關系到我國職業教育發展的成敗。而職業院校辦學模式的選擇則是提升職業院校辦學質量的關鍵環節，也是關系到確保高職院校就業率和提高畢業生就業質量的重要保證。作為與普通教育相區別的職業教育，最主要是通過培養動手能力強和綜合素質高的畢業生而彰顯其特色的。而行業企業等利益相關者的深度參與對職業院校辦學極為重要，可以為職業院校在專業設置、課程教材開發、實習實訓基地供給、師資隊伍建設等方面提供堅實的支持。可以說，傳統的、封閉的職業學校教育不可能培養出技能型人才，缺乏行業企業以及其他利益相關者深度參與的職業學校教育不可能培養出技能型人才，不能讓學生擁有足夠實踐體驗的職業學校教育不可能培養出技能型人才。

然而，從對辦學模式的分析來看，當前各職業院校的培養模式封閉，特別是行業企業參與不力，職業院校的校企合作非常薄弱，對實習實訓等實踐教學環節不予足夠重視。這是當前我國職業院校辦學模式的突出弊端。

就行業企業的參與來說，筆者對79位中等職業學校校長(包括少數副校長)和70位中等職業學校骨干教師問卷調查發現，在問及“貴校與行業企業的聯系程度如何”(單選題)時，54.4％的人認為和行業企業形式上的聯系較為密切，但缺乏校企合作的長效機制，都是各學校利用各自的資源和人脈主動找上門的：22.1％的人認為有一點聯系，但不密切：回答非常密切的只有14.8％；8.1％的人認為聯系很不密切，幾乎沒有什么聯系。由此可見，只有極少數學校和行業企業的聯系非常密切，絕大多數學校和行業企業有一些形式上的聯系，較為密切，但都缺乏一種長效機制，甚至有近一成的學校和行業企業幾乎沒有什么聯系。

由于行業企業參與不力，職業院校的校企合作非常薄弱，對實習實訓等實踐教學環節不予以足夠重視，也因此導致職校生動手能力不強，就業非常困難，就業質量不高。這已成為制約職校生(特別是高職畢業生)就業的最大障礙。

筆者對2680名高職畢業生問卷調查發現，在問及“如果在找工作的過程中您發現自己要找到一份好的工作有很大困難。您認為最主要的原因是什么?”(單選題)時，35.7％的高職畢業生認為主要是因為專業動手能力不強導致找工作困難；25.4％的高職畢業生認為主要是知識不全面才導致找工作困難：20.0％的高職畢業生認為主要是由于學歷太低導致找工作困難：12.4％的高職畢業生把找工作困難歸因于沒有過硬的后臺；6.5％的高職畢業生選擇其他。

由此可見，盡管國家已經明確提出“依靠行業企業發展職業教育，推動職業院校與企業的密切結合”、“以企業行業為主體，開辟高技能人才培養的多種途徑”等規定，然而，由于相關政策沒有力度，缺乏督促行業企業參與高等職業教育的強制性規定和舉措，也沒有配套政策加以支持，更由于我國的行業企業基于自身利益考慮不愿意參與職業教育、行業協會本身就不發達以及確保行業企業參與的體制存在障礙，因此總體來看，絕大多數職業院校的校企合作是不盡如人意的。一般情況下，各職業院校只有依靠發揮自身的有限資源，各顯神通。這也使得大多數職業院校的校企合作機制流于形式，沒有長遠規劃。人才培養模式變革已勢在必行。當然，從學校的角度看，由于包括中職和高職在內的絕大多數職業院校最初脫胎于普通教育。也由于人們對職業院校辦學規律的認識不夠，由此也會一定程度上降低人們開展校企合作的強烈意愿，按照普通教育的規律舉辦職業教育。

現行的職業教育管理體制基本上是局限在教育部門和勞動部門內部談職業教育，把其他的利益相關者排除在外，也因此它與其他利益相關者發生聯系的機制和制度沒有建立健全起來。職業院校辦學模式的封閉，不僅體現在行業企業參與不力上，而且還體現在包括經濟部門、勞動部門、行業協會、工會組織、雇主代表、社區以及受教育者群體等在內的其他利益相關者沒有能夠充分地參與到職業教育管理之中，沒有能夠為職業院校學生提供足夠的參與社會實踐的條件，職校生從事社會兼職以及其他社會實踐的機會太少。由此也導致學生畢業后的社會適應能力差。