人民監(jiān)督員的監(jiān)督效力探析

尤婧宏

[摘 要]作為回應(yīng)“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的制度設(shè)計，人民監(jiān)督員制度被寄予厚望，其所取得的成績和發(fā)展也是非常值得肯定的。但是該制度在我國仍處于探索發(fā)展階段，實(shí)踐中仍存在著人民監(jiān)督員監(jiān)督評議意見唄檢察機(jī)關(guān)采納的比較少，監(jiān)督效力偏弱等質(zhì)疑。本文試圍繞人民監(jiān)督員監(jiān)督效力問題，在對人民監(jiān)督員監(jiān)督效力進(jìn)行分析總結(jié)的基礎(chǔ)上，主要針對監(jiān)督效力的缺失問題展開系統(tǒng)的研究，進(jìn)而提出了重塑人民監(jiān)督員監(jiān)督效力的建議。

[關(guān)鍵詞]人民監(jiān)督員 監(jiān)督效力 缺失

中圖分類號：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-914X（2016）18-0326-01

一、引言

從2003年10月開始，最高人民檢察院請示中央同意，在全國開展人民監(jiān)督員試點(diǎn)工作。人民監(jiān)督員制度的創(chuàng)設(shè)無疑巧妙地回應(yīng)了“誰來監(jiān)督監(jiān)督者？”的問題，即由作為國家主人的人民群眾來監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)行使職權(quán)。不可否認(rèn)，人民監(jiān)督員制度確實(shí)為人民檢察院提高查辦職務(wù)犯罪的執(zhí)法水平和辦案質(zhì)量做出了重要貢獻(xiàn)。2015年最高人民檢察院的工作報告顯示，人民監(jiān)督員制度成績顯著、發(fā)展勢頭喜人①。但是，鮮花和掌聲背后是難掩的痼疾和缺陷。

二、人民監(jiān)督員監(jiān)督效力之缺失

所謂監(jiān)督效力，是指監(jiān)督行為對于被監(jiān)督者產(chǎn)生的約束力。長期以來，人民監(jiān)督員的監(jiān)督是否具有法律效力一直頗具爭議。憲法規(guī)定和人民群眾的國家主人地位是人民監(jiān)督員監(jiān)督的效力來源，必須充分肯定人民監(jiān)督員的監(jiān)督行為具有效力。但在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行過程中，人民監(jiān)督員制度能否發(fā)揮其應(yīng)有的效用仍有待考究。

首先，制度立法的缺失，使得人民監(jiān)督員制度運(yùn)行的法律依據(jù)不夠充分。人民監(jiān)督員制度并非于法無據(jù)，甚至在憲法中都有所體現(xiàn)。比如憲法第2條：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。”此外，第27條規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”而刑事訴訟法、檢察院組織法、檢察官法中也都確立了依靠群眾的基本原則，這些條文構(gòu)成了人民監(jiān)督員制度的法律依據(jù)。但是僅以此認(rèn)為目前的立法依據(jù)已足夠充分，也難以自圓其說。迄今為止，人民監(jiān)督員制度運(yùn)行的依據(jù)仍然是最高人民檢察院2010年印發(fā)的《關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》（以下簡稱《2010年規(guī)定》）及2015年印發(fā)的《關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督工作的規(guī)定》（以下簡稱《2015年規(guī)定》），這些文件在性質(zhì)上并不屬于國家法律，而只是檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部規(guī)定，效力層級較低。而實(shí)踐中，人民監(jiān)督員已經(jīng)實(shí)際介入到了刑事訴訟程序的運(yùn)作當(dāng)中，對辦案產(chǎn)生了重大影響。堅持將人民監(jiān)督員排斥在立法之外，使其停留于政策層面，進(jìn)而造成該制度在運(yùn)作中缺乏穩(wěn)定性，而制度就是穩(wěn)定的、受尊重的和周期性發(fā)生的行為模式②。這對于人民監(jiān)督員制度本身的持續(xù)發(fā)展是極為不利的，沒有法律的依托，誰都無法保證此項(xiàng)制度的“生命力”，其監(jiān)督效果自然更無法予以保障。

其次，人民監(jiān)督員的意見對檢察機(jī)關(guān)缺乏強(qiáng)制約束力，致使監(jiān)督效力的剛性缺失。對于人民監(jiān)督員決議的效力問題，實(shí)踐中，評議的結(jié)果若是肯定辦案部門的決定，程序?qū)⒁勒招淌略V訟法的規(guī)定繼續(xù)推進(jìn)；若是人民監(jiān)督員否定了辦案部門的決定，相關(guān)材料將會報送到同級檢察委員會，檢察委員會有權(quán)再度推翻人民監(jiān)督員的決議。換言之，最終的決定權(quán)依然在檢察機(jī)關(guān)手中，而人民監(jiān)督員的監(jiān)督在效力上是不具有強(qiáng)制力的。為進(jìn)一步增強(qiáng)監(jiān)督程序的剛性和人民監(jiān)督員制度的效能，《2015年規(guī)定》增設(shè)了復(fù)議程序，倒逼檢察機(jī)關(guān)辦案部門要審慎對待此前的審查處理和監(jiān)督評議。但是該復(fù)議程序不同于此前的復(fù)核程序，由被監(jiān)督的檢察院監(jiān)督自己所作出的決定，其效力最多也就是對原有決定的論證和反思，是否能真正起到推翻重來的作用值得商榷。

最后，監(jiān)督權(quán)和檢察權(quán)的矛盾，決定人民監(jiān)督員的監(jiān)督只能外在于檢察機(jī)關(guān)。在人民監(jiān)督員的制度規(guī)定中，有一個明確的界限，那就是不得以監(jiān)督權(quán)來對抗檢察權(quán)。也就是說，無論賦予人民監(jiān)督員多大的監(jiān)督職權(quán)，一個根本的準(zhǔn)則在于不得侵犯檢察權(quán)行使的獨(dú)立性。因此，在確定監(jiān)督效力的問題上，人民監(jiān)督員監(jiān)督效力與司法獨(dú)立的關(guān)系是一個繞不過去的坎。檢察機(jī)關(guān)似乎總是存在一種矛盾的心理。一方面，不斷強(qiáng)調(diào)普通公民并不具備相應(yīng)的法律素養(yǎng)。而另一方面，卻以檢察機(jī)關(guān)最終采納人民監(jiān)督員不同意見的比例大做文章，以顯現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)對人民監(jiān)督員決定的尊重。但同時又強(qiáng)調(diào)如果賦予人民監(jiān)督員實(shí)質(zhì)意義上的決定權(quán)，將是對檢察權(quán)的一種侵犯。這樣的矛盾使得檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)人民監(jiān)督員制度的弊端又進(jìn)一步放大，請外人來監(jiān)督自己，但監(jiān)督的對或錯還是被監(jiān)督者決定。從效力上看，人民監(jiān)督員的運(yùn)作在結(jié)果層面仍然受制于作為改革主導(dǎo)者的檢察機(jī)關(guān)。

三、人民監(jiān)督員監(jiān)督效力之重塑

保障人民監(jiān)督員監(jiān)督的效力，使人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見得到充分的尊重，這是檢察機(jī)關(guān)設(shè)立人民監(jiān)督員制度時的愿望，也是人民群眾對這一監(jiān)督制度的期望。結(jié)合前文論述，要使人民監(jiān)督員制度真正起到監(jiān)督作用，必須具備兩個條件。

一、法制化。當(dāng)前可供選擇的法制化路徑主要有：一是納入《人民檢察院組織法》；二是納入《刑事訴訟法》；三是制定單行法律；四是在《檢察院組織法》和《刑事訴訟法》中規(guī)定人民監(jiān)督員制度并通過最高人民檢察院的司法解釋予以細(xì)化③。在這幾種路徑中，制定專門的《人民監(jiān)督員法》，單從立法效果層面考量，是最理想的選擇。但是，在立法程序和要求上比較難以達(dá)到，立法成本較高，時機(jī)尚不成熟。修改《刑事訴訟法》，畢竟這項(xiàng)制度還很不成熟，有關(guān)各方亦未達(dá)成充分共識，匆忙入法會帶來諸多不確定性。

現(xiàn)行人民檢察院組織法制定于1979年，至今已施行30多年，早已跟不上時代的要求。在中央確定的司法體制改革任務(wù)基本完成的背景下，修訂人民檢察院組織法的條件已經(jīng)基本成熟④。人民監(jiān)督員制度在我國實(shí)踐了十余年，已經(jīng)積累了一定經(jīng)驗(yàn)，完全可以寫入《人民檢察院組織法》。應(yīng)當(dāng)抓住此次機(jī)會，首先在《人民檢察院組織法》中確立人民監(jiān)督員的法律地位。當(dāng)然，基于組織法穩(wěn)定性的考慮和地區(qū)差異，尚不適宜將所有規(guī)則都納入，只確認(rèn)檢察工作接受人民群眾監(jiān)督的原則即可。這樣不僅契合了檢察院組織法修改的基本原則，而且也避免了有關(guān)人民監(jiān)督員制度是否屬于檢察院組織法調(diào)整范圍的爭議⑤，為人民監(jiān)督員制度的進(jìn)一步完善預(yù)留了空間。因而，在《人民檢察院組織法》中作出原則性規(guī)定，并由全國人大常委會制定《關(guān)于人民監(jiān)督員制度的決定》的路徑最為可取。

二、實(shí)效化。由當(dāng)前的現(xiàn)狀來看，我國人民監(jiān)督員的表決意見書并不必然對檢察機(jī)關(guān)的決定產(chǎn)生影響。監(jiān)督效力的缺失很容易將人民監(jiān)督員制度推向“人民監(jiān)督無用論”。就人民監(jiān)督員制度來說，如果不賦予其相應(yīng)的司法強(qiáng)制效力，對被監(jiān)督者就不會產(chǎn)生任何威懾，監(jiān)督的作用恐怕就要打上大大的問號，難以達(dá)到制衡的實(shí)質(zhì)功效。強(qiáng)制性主要體現(xiàn)在當(dāng)檢察機(jī)關(guān)是否起訴或者撤銷案件引發(fā)當(dāng)事人雙方強(qiáng)烈不滿，或者導(dǎo)致社會廣泛關(guān)注時，有若干人民監(jiān)督員組成的組織介入案件訴訟，履行法定的閱卷、聽證等程序后，作出起訴或不起訴或不得撤銷案件的決定，此決定檢察機(jī)關(guān)必須執(zhí)行。需要指出的是，這里設(shè)計的強(qiáng)制性的法律效力來自于人民監(jiān)督員的參與程序的訴訟行為。至于檢察機(jī)關(guān)普遍所擔(dān)心的問題，即普通民眾不懂法理，會憑一時之感觀恣意裁決，從而有礙公正。但我們可以通過相應(yīng)的制度性保障使民意趨于理性，如在人民監(jiān)督員形成表決意見時加入監(jiān)督輔助員的指導(dǎo)，促使形成的監(jiān)督表決意見更具有合法性、合理性。

參考文獻(xiàn)：

[1]2015年最高人民檢察院工作報告（全文實(shí)錄）.見于人民網(wǎng).中國人大新聞.十二屆全國人大三次會議專題.直播匯總.十二屆全國人大三次會議第三次全體會議.http：//lianghui.people.com.cn/2015npc/n/2015/0312/c394473-26681959-3.html，2015-5-10.

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