政府在產業升級中的特定作用及政策有效性分析

牛冬軍

[摘要]政府在經濟發展過程中的作用是不容忽視的，但政府對經濟生活的干預只有在一定的范圍內才是有效的。目前，我國正處于產業結構的優化升級階段，需要政府在產業發展中起到一定作用，但政府的作用不應過于積極，其作用的主要著力點應在于彌補市場失靈以及通過制度和秩序建設來促進市場經濟體制的完善等方面。

[關鍵詞]市場失靈；產業政策；制度建設

[中圖分類號]D035[文獻標識碼]A[文章編號]1009-2234(2009)02-0046-02

一、政府在經濟發展中的作用

(一)關于政府經濟職能的各種觀點

本文主要論述在市場經濟條件下，政府在產業發展中的作用，因此首先對政府的經濟職能進行討論。長期以來，關于政府經濟職能問題的研究一直是經濟學研究的重要課題。盡管不同的經濟學家對于這一問題有著不同的看法，但歸結起來，主要有三種觀點：經濟自由主義的觀點，政府干預經濟的觀點以及介于兩者之間的“調和主義”的觀點。

1、經濟自由主義的觀點

經濟自由主義主張最大限度地利用價格機制和競爭機制，完全由市場來調節社會經濟生活。政府只充當“守夜人”的角色。這派觀點認為市場(“看得見的手”)可以自動調節供給和需求，能使各種資源達到最優配置，從而使經濟系統保持平衡。因此除市場之外的任何制度安排都是無效的，政府對市場的干預是不合理的，也是不必要的。主要代表人物為古典經濟學的斯密、薩伊和新古典經濟學的馬歇爾等。

2、政府干預經濟理論

所謂政府干預經濟理論指的是主張削弱市場作用的范圍和力度，加強政府對經濟生活的干預的思想。這一觀點認為，經濟自由主義只要市場而無需政府干預的結論是建立在競爭充分、信息完全、交易成本為零等假設條件基礎上的，而在現實生活中這些假設條件根本不存在，所以他們得出的結論也是不科學的。此外由于市場在外部性、公共物品的提供、社會公平和壟斷等問題上存在著其固有缺陷，因此經濟系統不能通過市場自動達到平衡，相反現實生活中經常會出現供需失衡、經濟危機等現象。這就需要政府通過一系列政策對經濟生活進行干預。主要代表人物為李斯特、凱恩斯等。

3、“調和主義”的觀點

凱恩斯學派的出現意味著經濟自由主義的坍塌，而20世紀70年代的石油危機和“滯脹”現象的出現又是政府干預經濟理論無法解釋的。因此，一些西方經濟學家試圖將這兩個理論體系調和起來，即把政府干預和市場機制結合起來。這就出現以薩繆爾森為主要代表人物的“新古典綜合派”。薩繆爾森把市場經濟分為“公有經濟”和“私有經濟”兩個部分。“私有經濟”部分主要依靠市場機制來調節，“公有經濟”部分由政府進行干預，“公有”部分的作用可以改正“私有”部分的缺點，從而使市場經濟正常運行。

(二)對政府經濟職能的思考

通過對各派觀點的介紹以及對歷史和現實生活的思考，我們可以清楚地認識到：市場和政府都不是完美的，兩者各有利弊。經濟的發展是市場和政府共同作用的結果。問題不在于政府要不要在經濟生活中發揮作用，而在于政府發揮作用的范圍和力度。

在認識市場和政府的關系時，我們應該把握住幾個原則：一是在市場經濟條件下，對資源配置起基礎作用的是市場，經濟生活的大部分領域都應該交給市場機制來調節，二是政府的作用只是對“市場失靈”或市場固有缺陷的糾正，其作用的范圍應該是單純依靠市場無法使其順利運行的領域；三是政府作用的準確界限是沒有的，不同的國家、不同的地區在不同的發展階段政府的作用范圍也是不相同的，政府究竟應該起什么作用也不存在固定的模式。

二、產業政策的有效性

(一)產業政策的含義及實質

迄今為止，國內外學術界對于產業政策的概念及其所包含的內容尚未達成共識。在這里，為了論述方便，我們傾向于從寬泛的角度對產業政策進行定義，即產業政策是政府為了實現某種經濟和社會目標而制定的有特定產業指向的政策的總和。產業政策的實質是政府通過其壟斷性的權力直接對資源配置進行干預，有目的地對某一產業的活動進行援助或管制，屬于政府干預經濟的范圍。

(二)產業政策的有效性

由于產業政策的實質是政府對資源配置的直接干預，屬于政府干預經濟的范疇，因此討論產業政策的有效性就像討論政府干預經濟的有效性一樣，不能一概而論，而應區別對待不同領域的產業政策。

對于那些“外部性”較強和對市場導向的靈敏度較差而本身又對經濟發展有著重要作用的領域，如公共部門、基礎設施和基礎工業領域，政府為主體的資源配置應居于主導地位。由于這些產業部門的“外部性”較強，對整個社會經濟發展具有重大的促進作用，而本身卻投資巨大、盈利性低、資本回收期長，對市場導向的敏感性較差，完全依靠市場的力量無法在短期內實現這些部門的發展，可以說這些部門的落后很可能成為整個經濟發展的“瓶頸”。因此，需要政府通過補貼、貸款、稅收等工具來實施產業傾斜政策，以促進其快速發展。而對于那些對市場導向反應比較靈敏的部門，如大部分的工業部門和服務性部門等，政府就不應該也沒必要進行太多的干預或為其制定特定的產業政策。這些部門的資源配置問題應主要交給市場，由市場決定其優勝劣汰。

相對于其他宏觀經濟政策，產業政策具有更主動、更深刻地干預資源配置的特點，其實施可能會扭曲價格(市場)配置資源的規律，使市場機制的作用受到限制。可以說，產業政策的實施在一定程度上破壞了市場的價格機制和競爭機制，是以犧牲市場的調節作用為代價的。因此，一個國家的政府在確定產業政策作用的范圍時。一定要權衡利弊，綜合考慮。

三、我國政府在產業發展中的作用

通過前兩部分對政府經濟職能和產業政策有效性的分析，我們認為中國政府在產業發展過程中應該起到一定作用，但其作用不應該過于積極，以防止政府干預破壞市場調節。政府作用的主要著力點應在于市場做不到(市場失靈)、市場做不好的領域以及通過制度和秩序建設來促進市場經濟體制的完善。此外，政府還需要進行必要的宏觀指導、宏觀調節、宏觀監督和宏觀管理。

(一)彌補市場失靈和市場做不好的領域

經過幾百年的選擇，在計劃和市場之間，人們最終選擇了市場經濟機制作為社會經濟活動的基本模式。應該說市場是迄今為止最有效的資源配置手段，沒有市場是萬萬不能的。但同時我們也要承認，市場又不是萬能的。由于壟斷、公共產品、外部性、信息不對稱等問題的存在，市場機制又存在其固有的缺陷，僅僅依靠市場機制是無法避免壟斷行為、不正當競爭、基礎設施投資不足、環境污染等現象的存在。因此。政府需要通過采取一系列措施(包括制定法律、政策等)來限制壟斷的發生和蔓延，促進有效競爭的形成，加速基礎設施和基礎工業的建設和公共產品的提供。防止和治理環境污染和生態失衡，以克服市場固有的缺陷。

在第二部分談到產業政策的有效性時，我們把基礎工

業和基礎設施等產業部門劃定為產業政策有效發揮作用的范圍。在這里，需要單獨指出農業部門，因為農業在各個國家，尤其在中國有著特殊重要的地位，涉及到包括社會公平、經濟全面發展等更為廣泛的問題。應該說，在經濟發展過程中，每個產業都希望資源流向自己所處的領域，農業也不例外。但由于農業本身的低盈利性、弱質性等特征，使得農業在吸收資源的產業間的競爭中同工業相比存在劣勢，因此，對這個對中國的發展有著基礎性、戰略性作用而本身又存在著明顯弱勢的產業來說，需要政府制定特殊的產業傾斜政策來促進其更快發展。

(二)通過制度和秩序建設完善市場經濟體制

什么是“制度”呢?應該說在經濟學界，對制度有著不同的定義。比如，根據新制度經濟學家諾思的界定，“制度是社會的博弈規則，或更為嚴格地說，是人類的設計制約人們相互行為的約束條件。”舒爾茨認為，制度是涉及到社會、經濟及政治的行為規則。撇開這些定義的不同點。我們可以找到其中的共同點，即制度是社會游戲的規則，人們根據這些規則做出自己的選擇。

合理的制度安排有利于降低人們之間進行交易的成本，可以為人們的合作創造條件，可以提供有效的激勵機制，有助于抑制人們的機會主義行為，對經濟的發展有著巨大的促進作用。發達的市場經濟國家的經驗表明，要想建立成熟完善的市場經濟體制，必須要有與之相配套的制度環境。正如經濟學家劉易斯所指出的：“尚未出現經濟增長點的國家的法律和慣例往往不適合經濟增長。因此在經濟發展的初期，花許多時間來為經濟增長創造比較適合的新的法律和行政機構是大有裨益的。”而與這些發達國家相比，中國缺乏的就是一個有利于市場機制不斷完善的制度環境。因此，我們需要建立一個有利于公平競爭和市場經濟完善的制度環境。那么如何形成這樣的制度環境呢?

新制度經濟學家認為制度形成(變遷)有兩種類型，一種是需求引致型，一種是供給主導型。前者主要由市場需求自發形成，后者則需要政府來提供。對于有著長期集權而且市場經濟不發達的中國來說，供給主導型的制度變遷將是其主要作用。針對目前我國市場秩序混亂問題以及建立現代市場經濟目標的要求，我國政府建立有效的市場經濟制度和秩序應主要包括：形成統一、開放、競爭、有序的現代市場體系；不斷完善土地、勞動力、資本等生產要素市場；打破行業壟斷和地區壟斷，促進商品和生產要素在全國市場中自由流動，健全現代市場體系所需要的社會信用體系等。

(三)政府須對產業發展進行必要的宏觀調控

歷史和現實都告訴我們，市場經濟條件下的經濟波動從來都是由私人企業的預期錯誤、對利潤的強烈追求動機推動而產生的。因此在產業發展的過程中，需要政府進行必要的宏觀指導、宏觀調節、宏觀監督和宏觀管理，以保證經濟社會的全面、協調和可持續發展。政府應該根據國家的實際情況制定短期和長期的產業發展目標，對總供給和總需求進行調節以實現總量平衡，制定合理的政策來引導各個產業協調健康發展。

四、小結

政府在經濟發展過程中的作用是不可忽視的，但政府對經濟生活的干預只有在一定的范圍內才是有效的。正如阿瑟·劉易斯所說：“政府的失敗可能是由于他們做得太少，也可能由于他們做得太多。”因此，在探討政府在產業發展中的作用時。應該根據不同國家、不同地區在不同發展階段的具體情況(經濟發展狀況、資源稟賦等)來確定政府干預的有效范圍。

責任編輯：李曉麗