當前稅務稽查取證工作存在的問題及解決途徑

張社利 王海燕

[摘要]本文通過分析稅務稽查工作取證方面存在的問題,進而提出解決的途徑,以期進一步強化與規范稅務稽查。第一,消除取證難的客觀障礙,擴大稅收執法權;第二,消除取證難的主觀障礙,稽查人員在取得證據過程必須符合法律規范;第三,稽查取證時必須注意細心謹慎。

[關鍵詞]稅務稽查;取證;存在問題;解決途徑

稅務稽查取證是稅務機關的檢查人員,依照法定程序調取、收集、保存的可以證明涉稅案件真實情況的一切事實的行政活動,是檢查的核心環節,是檢查活動順利有效進行的基礎和保證。如何合法有效地收集證據,據以證實發現的稅收違法行為,是稅務稽查工作中所要解決的一個基本問題。筆者針對目前稅務稽查取證工作中存在的問題,結合稽查實踐談談自己的思考。

一、目前稅務稽查取證中存在的主要問題

1、取證難的客觀原因

(1)沒有證據搜查權。根據法律的規定,稅務案件調查取證的時間應該是在稅務機關下達《稅務檢查通知書》之后,稅務機關作出稅務處理決定和稅務行政處罰決定之前(納稅人或當事人提出行政復議或者行政訴訟之前)。如稅務機關沒有正式下達《稅務檢查通知書》之前,在當事人不知情的情況下取證是屬于偵察取證,而偵查取證的權力國家賦予公安機關、檢察機關,稅務機關無此權力,也不符合《稅收征管法》第五十九條的規定。在作出稅務處理決定或稅務行政處決定以后收取的證據,不符合《行政訴訟法》若干問題解釋第三十條的規定。調查取證的方式要符合法定條件《稅收征管法》第五十八條只授權稅務機關調查稅務違法案件時,對案件有關的情況和資料可以記錄、錄音、錄像、照相和復制。最高人民法院關于執行《行政訴訟法》若干問題的解釋(法釋[2000]8號)第三十條規定,被告及其訴訟代理人在作出具體行政行為后自行收集的證據,被告嚴重違反法定程序收集的其他證據不作為認定被訴具體行政行為的根據。國家法律、法規沒有規定行政主體可以作為的,行政機關不能實施,若實施了就是違法,違法取得的證據當然無效。稅務機關有權就法律授權的檢查項目和范圍進行檢查。例如稅務機關發現納稅人有重大涉稅犯罪嫌疑的情況下,對納稅人涉稅案件有關的場所進行檢查,而不能對其住所進行檢查,也不能在沒有征得當事人同意的情況下強行檢查。例如在納稅人、當事人不配合的情況下,稅務稽查機關強行打開保管賬簿、憑證資料、商品貨物的櫥柜、倉庫進行納稅檢查屬于強行搜查行為,這種行為就是法律法規未授權的行為屬違法行為。例如《稅收征管法》第五十四條規定,稅務機關可以到碼頭、車站、機場、郵政企業及其分支機構檢查納稅人托運、郵寄應納稅商品、貨物或者其他財產的有關單據、憑證和有關資料,而不能擅自開箱、開包檢查。因此,稅務檢查人員調查取證的方式只能是法律、法規有授權的,而采取法律、法規授權以外的方式取得的證據是無效的。在實際工作中曾有過這樣的案例,稽查人員在有充分理由懷疑企業設有兩套賬簿的行為時,進行突襲,趁企業財務人員沒有反應過來直接打開辦公室抽屜尋找證據。此類情況下,稽查人員沒有按照法定權限履行自己的職責,因此收集的證據不具有合法性。

(2)沒有證據留置權。《稅收征管法實施細則》規定:“經縣以上稅務局(分局)局長批準,可以將納稅人、扣繳義務人以前年度的賬簿、記賬憑證、報表和其他有關資料調回稅務機關檢查,但是稅務機關必須向納稅人、扣繳義務人開付清單,并在3個月內完整退還;有特殊情況的,經設區的市、自治州以上稅務局局長批準,稅務機關可以將納稅人、扣繳義務人當年的賬簿、記賬憑證、報表等其他相關資料調回檢查,但是稅務機關必須在30日內退還。”一些特殊案件,經常難以在30日乃至3個月內完成,在此期間仍需要查閱企業的相關資料。在此情況下,有的稽查人員退還賬簿等資料的時間超過了3個月,這是明顯的延期調賬行為,程序的不合法將導致證據無效。另外,一些稽查人員雖然在時限將至時重新填制了《調取賬簿資料通知書》和《調取賬簿資料清單》,從形式上延長了退還賬簿的時間,但由于在新制文書前沒有歸還所調取的賬簿資料,仍屬延期調賬行為,同樣會因為收集證據的程序非法導致實體無效。此外,由于稅務機關沒有證據查封權,收集證據具有突發性,往往等審批手續辦妥,證據早已人為滅失。

(3)公安介入案滯后。由于涉稅違法行為前期查處均由稅務稽查部門實施,對涉嫌犯罪的,在進行稅務處理的基礎上才能移送公安機關進行偵查,無法在第一時間內對涉稅犯罪證據進行固定,也缺少最有效的手段和力度,往往產生涉稅案件由公安經偵部門介入后查處結果認定大相徑庭。

(4)取證應急無措施。如在實地檢查過程中稅務人員有時明明知道相關證據的存放處,但被查企業以種種借口不提供資料,形成僵持狀態后被轉移隱匿;也有在取證過程中被查企業搶奪證據而逃,甚至當場銷毀;也有被查企業中不明身份人員的施暴傾向,干擾取證工作。以上種種突發情況往往只能事后處置,延誤了最佳取證時間。

(5)核算不全取證難。《稅收征管法》只規定納稅人必須接受稅務機關進行的稅務檢查,如實反映情況,提供有關資料,不得隱瞞。但往往較多被查企業財務核算不健全,不按規定設置各類明細賬,特別是不設三級明細賬,甚至故意隱藏產品銷售、材料入庫領用等原始記錄和憑證。一些被查企業以有關賬薄丟失為借口不提供資料,致使稅務機關難以找到確鑿的證據造成無賬可查,無證可取的局面。

(6)法與法間相矛盾。《行政訴訟法》規定的證據有書證、物證、視聽資料、證人證詞、當事人陳述、鑒定結論、勘驗筆錄及現場筆錄等。這些證據不能孤立存在,應當相互聯系,形成證據鏈條。《征管法》僅賦予稅務機關檢查權,目前稅務機關在檢查中主要采取查賬、實地檢查和詢問等方式,認定案件事實的證據也相應地以書證和詢問筆錄的形式提取,對于視聽材料、實物證據等證據類型的使用還僅限于個別案例,其他如現場筆錄、鑒定結論等,運用得更少,取證角度非常狹窄,與《行政訴訟法》規定的七種證據類型相比,顯得較為單一,對案件事實的證明力也比較薄弱。《行政訴訟法》規定的證據門檻過高,《稅收征管法》賦予稅務機關收集證據的權限不夠,二者之間相沖突。

(7)到手證據字難簽。根據《稅務稽查工作規程》的有關規定:證人證言材料應當有證人的簽章或押印;與案件有關資料原件的復印件,應由原件保存單位和個人簽注“與原件核對無誤”字樣,并由其簽章或押印。但是,在實際工作中,少數納稅人軟磨硬抗手段,拖延或拒絕在稽查證據上簽章或押印。

2、取證難的主觀原因

(1)證據保存意識弱。在實際工作中檢查人員缺乏保存有效證據的意識,表現為在處理涉稅違法案件中,對一些納稅人接受了稅務處理決定,也按規定要求足額補繳了稅款、滯納金、罰款后,就將該案的一些證據遺棄,沒有很好的與案件其他材料一起入卷保存,一旦納稅人在法定期限內提出行政復議或行政訴訟,做為被申請人或被告的稅務機關,將會在行政復議程序或行政訴訟程序中陷入非常被動的局面。

(2)證據內容不完整。在實施稅務稽查的過程中,稽查的各種記錄不完整。稽查工作底稿的記錄不夠全面、詳實,與案情有關的財務處理情況、記帳憑證及相關的會計分錄記錄得不夠完整、清楚,底稿上的內容字跡潦草,涂涂改改,不經企業相關人員認真核對就讓其在底稿上簽字,甚至仍然存在企業相關人員不簽字就作為證據的情況,時間一久連自己也記不清楚是怎么回事。如果企業一旦要求聽證,或申請行政復議,或提起行政訴訟,會使稅務機關處于被動境地。如納稅人開具“大頭小尾”發票問題,應將其有問題的發票各聯全部收集,這樣才是一份完整有效的證據。另外,有些調查記錄、詢問筆錄過于簡單,不能全面反映涉稅違法案件的基本情況。