和諧促進：構建外來人員政治參與平臺的價值指向

陳軍強

摘要：為構筑有效的政治參與平臺，使人人享有平等追求全面發展的機會和權利，充分保障外來人員的合法權益，寧波地區在這些方面作了有益地嘗試與探索，即通過對相關政治參與平臺的改革與創新，不斷提高外來人員的政治參與水平，達成利益分配的廣泛認同，促進社會和諧。

關鍵詞：外來人員；政治參與平臺；和諧

中圖分類號：C91文獻標識碼：A文章編號：1002-7408(2009)03-0024-03

亨廷頓認為：“政治參與擴大是政治現代化的標志。在傳統社會，政府和政治通常是與少數精英有關……在所有現代工業國家，……都普遍確認和強調積極的公民權原則。”的確，在當今中國，由于市場經濟的發展，政治體制的不斷完善以及公民參政意識的增強，公民政治參與水平不斷提高。其中外來人員隨著其經濟地位的逐漸穩固，政治參與的吁求漸趨強烈，政治參與的形式也變得豐富多樣，這些從而也推動了中國政治現代化的進程。

一、外來人員政治參與的內涵及特征

1、外來人員政治參與的內涵分析。政治參與(Political Participation)，亦稱參與政治，顧名思義就是一定的政治主體從事政治的活動。關于政治參與，不同學者有不同理解。如美國的尼和伏巴認為：“就政治參與這個術語來說，我們指的是平民或多或少以影響政府人員的選擇或他們采取的行動為直接目的而進行的合法活動。”與此不同的是，邁倫·維納則強調政治參與的自愿性質。我國有學者則認為“所謂政治參與就是指通過合法程序直接參與政治決策執行；或者間接影響政治決策之制定與執行的一般公民的政治行為”。顯然，這些分歧只是更多地表明學者個人學術觀點的不同，并未影響我們對政治參與在本質意義上的一般性認識。大體而言，政治參與是指普通公民通過一定的方式去直接或間接地影響政府的決定或與政府活動相關的公共政治生活的政治行為。

比較中西方政治學界的政治參與觀點，就其共性而言，政治參與大都包含三個基本要素：一是參與主體，即“誰來參與”：二是參與客體，即“參與什么”；三是參與途徑，即“怎樣參與”。對這三個問題的回答差異便形成了政治參與內涵的多樣性理解，以“一般寓于特殊之中”的常理推論，也因此“三要素”為外來人員政治參與的內涵界定提供了一般的規律。參照政治參與的涵義，所謂外來人員政治參與大體是指廣大外來人員及其所組成的各種社會團體和組織按照一定的法律程序，直接或間接地參與和影響政府公共政策的制定與實施，參與管理國家事務和社會事務的各種政治行為。從涵義本身出發，顯然參與主體就是外來人員及其所組成的各種社會團體和組織，具體講就是指對那些離開戶籍所在地到異地從事非農經濟活動的勞動者及其所組成的各種社會團體和組織。

2、外來人員政治參與的特征。

第一，參與客體的廣泛性、多樣性。對外來人員“參與什么”這一問題，就政治參與的范圍而言，不僅包括外來人員在戶籍所在地的政治參與，也包括其在工作地的政治參與；不僅包括外來人員居住社區、村莊的政治參與，同時還包括其在工作單位及其他組織內的政治參與。就政治參與的內容而言，既包括外來人員參與在工作地的日常事務管理，如參加村鎮的事務管理、參與民間管理組織等，還包括參加國家事務的管理活動，如選舉人民代表、出席各級人民代表大會、參加群眾活動等。

第二，參與途徑的合法化、明確化。對“怎樣參與”這一問題，首先強調的是外來人員要按照一定的法律程序進行合法性的參與，即制度(或體制)內參與，而不包括非法的行為。既可以是持續的參與也可以是間斷的參與，既可以是有效的參與也可以是無效的參與，但一定是和平的參與而不是暴力的參與。其次是轉變“被動參與”或“動員型”參與為積極主動的“自覺性參與”，其具體的參與途徑應是規范化的，而不是存在較大的隨意或模糊的。當然，這種自覺、明確的參與是建立在提高外來人員的維權意識、法制意識、組織意識和參與意識基礎上的，需要政府、社會、外來務工群體等各方努力共同實現。

第三，參與程度的梯度式、漸進式。這是“怎樣參與”的另一方面。外來人員在其工作所在地的政治參與程度是呈梯級分布的，要求外來人員全部進入高層次的政治參與活動那是不現實的，比較合理的是開始大量的外來人員可能只有最低層次的政治參與，然后漸漸深入到與其能力匹配的政治參與。同樣外來人員在其工作所在地的政治參與是漸進的，隨著社會民主政治發展進程的不斷加快，外來人員政治參與程度在不斷加深。毫無疑問，從現有的外來人員政治參與的邊緣化到完全融入當地居民的政治生活需要一個很長的歷史過程。

二、構建外來人員政治參與平臺的價值指向

1、外來人員政治參與平臺的構建關乎和諧社會建設。所謂社會主義和諧社會，應該既要培育微觀的各個社會組織細胞的和諧發展，又要促進宏觀的整個社會的和諧發展；既要經濟、政治、文化等各個系統內部的和諧，又要形成各子系統之間的和諧關系，使之共同發展。尤其是在沿海經濟發達地區，外來人員數量眾多，其總數在有些地域甚至已超過本地居民，對當地經濟發展貢獻很大，但由于各方面條件的限制，他們在工作地生活中常常遭受到很多不公平的待遇。要建立社會主義和諧社會，外來人員也必須得到與本地人同樣的國民待遇，享有各項基本權利。要實現這一目標，必須借助有效的政治參與平臺增強外來人員政治參與意識和參與水平，暢通利益訴求渠道，達成最廣泛的利益一致，從而保障其合法權益，增強其在當地生存的能力。因此，探索外來人員政治參與平臺問題就成為建設社會主義和諧社會的應有之義。

2、外來人員政治參與平臺的建設關系到社會政治穩定。由于缺乏有效的政治參與平臺和制度化參與途徑，外來人員的政治參與帶有邊緣性、非制度化傾向，即所謂非常態政治參與，這十分不利于社會穩定。外來人員來沿海地區務工，逐利動機相當明顯，其最大的驅動力是獲取更多的收益，因此他們中的部分人漠視政治，政治參與的積極性不高。即使有地方政府積極引導外來人員開展政治參與，但因為政治參與平臺建設缺失嚴重，外來人員的非制度化參與行為很難達到參與目的，政治參與效能感低，致使他們往往不通過正規的訴求渠道，訴諸于非正規、非法或者暴力手段，影響社會穩定。正如亨廷頓所言“政治穩定取決于政治參與和政治制度化之間的比例關系，當政治參與程度高而政治制度化程度低時，擴大的政治參與可能導致政治不穩定”。更為嚴重的是，一些外來人員在經濟利益無法得以確保的情況下，經有些政府部門不作為的激化，不去尋求政治或法律層面的解決途徑，采取極端手段，嚴重地影響了社會的安定團結，造成了惡劣的社會影響。

3、外來人員政治參與平臺的建設影響到社會經濟發展。現代政治學認為，一個國家的政治參與水平與其經濟發展程度息息相關。一般來說，經濟發展與政治參與呈正的相關關系，因為經濟發展必然帶來社會利益關系的不斷變化，使公

民不得不訴諸政治行為來維護并進一步實現自己的利益。從總體來說，現在外來人員在當地是一個弱勢群體，主要的原因是沒有相應的經濟地位，緣于他們在許多地方沒有本地戶口，缺乏應有的社會保障，再加上經濟收入低微，形成不了消費群體，拉動不了消費需求，這間接影響了當地社會經濟的發展。如果說經濟決定政治，外來人員政治參與程度低的主要原因是經濟地位低下的話，那么某種意義上，政治也可反過來影響經濟。假如，建設好外來人員政治參與平臺，使他們在工作地擁有較多的政治參與機會，借助平臺進一步激發他們為了自身的經濟利益和其他利益而參與政治的熱情，把政治參與本身當作一種實現自我需求的手段。那么，隨著政治參與意識與水平的不斷提高，外來人員的政治地位也會大大提升，這反過來會促使他們經濟地位的提高，從而加快融入當地社會生活的速度，直至改變中國的社會結構，推動整個社會的經濟發展。

三、寧波地區在構建外來人員政治參與平臺的探索

1、組建外來人員社區，開展制度化政治參與。近些年來，隨著城市化、工業化的加速推進，大批外來人員進人沿海發達地區，成為當地現代化建設不可或缺的重要力量。但外來人員來到新的地域，其生存生活、自身發展和政治利益謀求等問題也隨之顯露。寧波奉化市組建外來人員社區——力邦社區，就是對如何管理服務好外來人員，最大限度地發揮他們政治參與的積極性，引導他們開展有效的政治參與，保障他們的合法權益，確保社會和諧穩定等方面所做的有益探索。

力邦社區并非真正意義上的城市社區，更不是傳統意義上的自然村落，而是寧波奉化市西塢街道為加強外來人員思想政治工作，解決企業用工問題，與奉化力邦投資公司聯合建成的外來人員集中居住區。力邦社區自2002年9月組建以來，探索建立黨支部、工會、團委、青年中心等黨組織和社團組織來進行協調外來人員政治參與的模式，通過這些組織的運作，使外來人員自身形成凝聚力，同時使其在維護自身權益、滿足生存發展需求、影響政治決策等方面，增加了與用工企業、社區管理者、政府有關部門進行協調解決的渠道。2003年12月，力邦社區選舉產生了全國第一個外來人員自治組織——力邦社區居民委員會，開始實行外來人員民主自治的管理模式。在當選的7名委員中，外來人員占4人；當選的35名居民代表和300多名樓層長、寢室長均采用海選的方式產生。力邦社區居委會從成立開始就定位為自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性組織，制訂了相關的民主自治和管理制度，按照民主法治、內外平等、共建家園的社區建設原則，千方百計維護外來人員的利益。通過成立社區居民委員會等平臺，暢通了外來人員的利益訴求渠道，突出外來人員這個參與主體，注重外來人員的自我管理、自我教育和自我提高，極大地激發了外來人員內心深處的自信和自尊，使他們在這種環境中不斷約束、鞭策、提高自己，為他們解決了融入當地社會的途徑。

2、成立和諧促進會，注重政治參與的實際效能。寧波的慈溪市本地人口101萬，但登記在冊的外來人員有近70萬之多。由于經濟地位、地域文化、思想觀念等方面的差異，本地社會對外來人員客觀存在著“經濟吸納、社會拒人”的現象，外來人員的權益保障、子女就學、文化活動、政治參與等一系列社會事務出現了缺位，新老居民之間缺乏認同和溝通，雙方矛盾糾紛不斷。新的社會矛盾呼喚新的社會管理模式，慈溪市對外來人員的服務管理、政治參與等方面進行了積極的探索。在總結試點成功基礎上，該市各行政村(社區)相繼成立了“和諧促進會”，定位為新型基層民間組織。

和諧促進會應是一個在街道黨工委指導下，由村黨支部、村民委員會、村經濟合作社管理和協調的，具有民間性、共建性、互助性和服務性的群眾組織。成員主要由村干部、優秀外來人員、社區保安、村民代表、出租私房房東、私營企業主等組成。和諧促進會職能主要通過設置維權、矛盾調處、文體、黨團、公益、計生等7個委員會開展具體服務工作。和諧促進會要求村民和外來人員各占一半，一般由外來人員擔任副會長、片組長等職務。該組織接受村黨支部(總支)、村委會的領導，由村黨支部(總支)書記擔任會長，并根據外來人口居住分布情況設立片、組，由他們中的優秀分子擔任片、組長。外來人員來到沿海地區最主要的目的，是想獲取豐厚的經濟利益。但在生活漸漸安定下來以后，要求參與決策管理、實現自身社會價值的愿望也變得強烈起來。和諧促進會作為開放有效的政治參與平臺，正是實現這樣的愿望的有效形式。到目前為止，慈溪市336個外來人員上百的村(社區)已全部建立了和諧促進會。“促進會”使外來人員逐漸感受到政治上平等、人格上尊重、文化上包容、權益上保護，增強了對當地社會的認同感和歸屬感。現在，慈溪市“和諧促進會”作為流動人口融合性服務管理的新模式在加強社會管理、促進社會和諧等方面發揮了積極作用，受到了廣泛的社會關注和好評，得到了專家學者和政府的肯定。

四、以平臺建設為契機，促進外來人員政治參與

1、建立健全民主機制，制定因地制宜的合理政策。政治參與如果沒有規則，缺乏制度規范，必然導致社會混亂。而制度化的政治參與卻能提高政府的綜合治理能力、促進社會和諧和培養現實的政治人。外來人員務工較密集的地區應在法律允許的范圍內，制定適宜地方發展并有益于外來人員生存、發展的政策；并通過各種有效途徑宣傳外來人員的合法權利，最大限度地發揮其參政的積極作用，以提高外來人員的政治參與意識和水平。建立滿足外來人員政治參與愿望和利益要求的政治制度，構筑有效的政治參與平臺，推進外來人員政治參與的制度化和程序化建設。修改現行不適宜的制度，制定出一系列的有中國特色的制度化參與機制，為外來人員有序化參與提供制度保障。亨廷頓說過，“在處于現代化之中的社會里，擴大政治參與的一個關鍵就是將鄉村群眾引入國家政治。”故此，當前最重要的是積極推進政治體制改革，健全和完善外來人員政治參與機制，真正把他們納入到本地政治體系中來。如進一步完善人民代表大會和民主自治為核心的基層民主制度，減少外來人員參與的制度性障礙，減少參政的中間環節。建立保障外來人員政治參與的法律保障體系，用法律保障外來人員能夠有條件地參與當地社區選舉和人大代表選舉，為外來人員參與政治生活開辟途徑。

2、切實建立新型外來人員組織平臺，維護其合法權益。提高外來人員政治參與的組織化程度，可以在外來人員流入比較集中的社區建立外來人員自治組織，如奉化的力邦社區。這樣做，既有利于表達和保護外來人員的權益，又方便政府對外來人員的管理服務。外來人員流入地和流出地可通過工、青、婦等社群組織加強溝通和協調，切實保障外來人員的政治參與權利，并及時提供各種信息。要探討使外來人員組織化的方式，使他們利益和意見能集中起來，便于政治參與，也便于對他們提供公共服務和進行管理。在外來人員比較集中的社區建立和改進工會組織，積極吸納外來人員加入工會，加強對外來人員的教育、管理和疏導等工作。當然，也可針對當今外來人員過于分散、工作流動性強的實際情況，在現行體制下已經建立的工會無法真正維護職工的合法權益時，可嘗試向職業化和社會化的方向改進工作，如慈溪的和諧促進會，在居民與外來人員之間架構協商平臺，有效地彌補了原來傳統的居(村)委會管理模式的弱項，順應了“小政府大社會”的現代社會治理格局，促進地區社會的和諧建設。

3、探索外來人員社區化管理平臺，促進其政治成長。政府要轉變管理中的地域本位觀念，采取以常居地為依據的管理方式，清理各種歧視外來人員的規章制度，讓外來人員與本地居民享有同樣的、平等的待遇。在當前，政府應積極支持外來人員組織化建設，對他們的政治參與要從政策上予以引導，行政上予以合作，法律上予以規范。建立權利和義務明確的外來人員組織，培育成熟的政治參與主體，是實現外來人員參政的一種可行性選擇。將外來人員納入社區管理平臺當中，使其成為所居住社區的一員，是改善其自身形象，與當地居民建立良好關系的契機。有效構筑各類教育平臺，加強對外來人員的教育，引導他們遵紀守法、調整心態、改進行為方式。同時也要引導本地居民要以平等的心態寬容地接納外來人員，加強與外來人員的交流，在互動中增進感情，促進融合，從而使外來人員在思想觀念、行為方式、文明素養等方面更多地受到潛移默化的影響。大眾傳媒和公眾輿論平臺要多宣傳外來人員群體中健康、積極的方面，發揮正確的導向作用，以消除本地居民對外來人員的偏見和誤解。概言之，對于政府而言，組織外來人員起來，將外來人員政治參與納入政府決策和政治體系中去，形成良性磋商機制，有利于當地的和諧穩定；對外來人員而言，有了組織依托，形成集體力量，達到了對政府權利的有效監督，即使本身的權益受到保護，又使其經受了民主鍛煉。

責任編輯：閆生金