新農村建設中的鄉鎮財政

王元亮

摘要:鄉鎮政府是管理農村的基本行政單位,管理轄區內的各項政治、經濟和社會事務,也是我國農村最基層的政權組織,需要同廣大農民群眾直接聯系,因此,是建設社會主義新農村的最重要的組織力量。對于鄉鎮財政是怎樣支持新農村建設的、在支持新農村建設過程中存在哪些問題、采取什么樣的措施來完善鄉鎮財政等一系列問題都是目前大家關注的焦點。

關鍵詞:新農村;鄉鎮財政;問題;改進措施

中圖分類號:F812.8文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)26-0043-02

建設社會新農村的問題早在1956年的《農業發展綱要四十條》中即已提出,當時建設新農村主要是解決廣大農民的溫飽問題和為在新中國實現工業化、城市化提供財政積累,而今天的新農村建設是一個龐大的系統工程,它是社會主義經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設協調發展的新農村,是“生產發展、生活富裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的新農村。特別是近年來,從中央到地方從多方面加大了對三農的支持力度,全社會普遍關心和支持新農村建設的局面已經形成。那么面對新農村建設的形勢和任務,鄉鎮財政是怎樣支持新農村建設的、在支持新農村建設過程中存在哪些問題、采取什么樣的措施來完善鄉鎮財政等一系列問題都是目前大家關注的焦點。

一、新農村建設中的鄉鎮財政運行機制

2005年10月召開的黨的十六屆五中全會上,黨中央從統籌城鄉發展的戰略全局出發,從工業反哺農業,城市支持農村的角度出發,提出了建設社會主義新農村的戰略部署,作為新農村建設的責任主體是鄉鎮政府,而自農村稅改后,鄉鎮財政已經陷入“吃飯”財政的困境。雖然中央為鞏固稅費改革成果扎實推進社會主義新農村建設,連續6年發布關于三農工作的中央一號文件。同時財政部為貫徹中央政策,提出讓公共財政陽光逐步照耀廣大農村,為確保對三農的投入,中央財政采取一系列積極有效的措施:

首先加大轉移支付,2006年用于三農資金投入為3 397億元,比上年增加422億元,2007年用于三農資金投入為3 917億,增加了520億。

其次實行“四項補貼”種糧農民直接補貼良種、農機補貼、綜合補貼。2008年對農民的四項補貼支出1 030.4億元,比2007年增長一倍。

再次實行了各項支農、惠農政策。并以一號文件的形式肯定和貫徹中央的“重農”方針,自改革開放以來中央出臺了11個以三農為主題的中央一號文件。

這些政策在一定程度上化解了新農村建設過程中的鄉鎮財政壓力,但并未從根本上解決問題,現行的財政體制仍是一個制度“瓶頸”,使處于五級之底的鄉鎮在新農村建設中責任主體作用的仍未發揮。

二、鄉鎮財政在新農村建設中存在的問題

鄉鎮財政是我國財政體系中最基層的一級,是社會基礎的核心,是鄉鎮人民政府的“財政部”,在貫徹落實中央支農政策中,負責對財政支農資金、對種糧農戶補貼資金的發放及農村醫療合作資金的收取、管理和監督,在新農村建設中起著主體作用。但是,一個令人深思的幾乎是共性的現象是,農村經濟總體發展了,農民生活水平提高了,但許多鄉鎮財政債臺高筑,財政壓力越來越大,財政赤字和負債令人驚異,政權建設面臨嚴峻挑戰,嚴重阻礙了新農村建設的進程。主要表現在以下3個方面:

1.鄉鎮財政資金短缺

我國鄉級財政供養人員數量相當龐大,而財政收有又十分有限,據統計鄉級財政以占全國7%左右的財政收入,供養占全國財政供養人員總數的20%左右。其結果是鄉級財政收入的大多數被財政供養人員“吃”掉了,鄉鎮財政已經成為名副其實的“吃飯財政”,只能在保工資、保運轉中艱難度日。農村的一些公共產品如教育衛生、交通通訊、基礎設施等,面臨新的困境。加之國家轉移支持的數額有限,鄉鎮又處于我國五級財政之底,財政支農資金通過中央、省、市、縣到鄉,中間的“跑、冒、滴、漏”問題嚴重,真正到達鄉鎮的支農資金十分有限。

2.鄉鎮財政對支農資金的使用不合理

鄉鎮財政對于支農資金的使用效益低,損失浪費嚴重,主要表現在以下幾個方面:

(1)鄉鎮財政缺乏對支農資金的有效管理

鄉鎮財政大多重項目申報,輕資金管理,缺乏對支農資金使用情況的監督,在支農資金的使用過程中經常存在違紀行為,如將人員經費與項目經費混合使用,以會議費、差旅費、考察費等名目擠占、挪用支農資金;虛列項目費用,套取支農資金等,使支農資金使用效益低,損失浪費現象非常嚴重。

(2)鄉鎮財政支農資金支出結構不合理

鄉鎮財政支農資金支出結構不合理,農產品流通領域和生產經營性項目占用支農資金數額較大,基礎性設施、公益性建設投入較少;用于非生產性的農林水事業費支出比例逐年上升,而用于生產性的支出比例下降;在資金安排上存在“撒胡椒面”現象,大項目少,小項目多,項目分散,支農資金不能發揮應有的效益。

3.鄉鎮財政缺乏對農民的重視

新農村建設需要在國家健康穩定的財政政策的支持下,在鄉、鎮責任主體的切實引導下穩步推進,最后要通過農民的積極主動參與建設,實現農業的現代科學、農村的和諧繁榮。所以在新農村建設過程中,鄉鎮一級政府只是責任主體,而真正的執行主體是農民。而鄉鎮財政大多將支農資金用于農產品流通領域、生產經營性項目、基礎性設施、公益性建設等,往往忽略了作為執行主體的農民。

三、新農村建設下的鄉村財政改進措施

1.努力尋求農民的創收機制,加大鄉鎮財源建設

鄉鎮財政要克服“靠、等、要”的思想,把培植財源、發展地方經濟、增加基層財政收入作為當前的主要任務,要多方籌集資金。因為從長遠來看,轉移支付只是起到“輸血”作用。真正的“造血”功能要靠鄉鎮經濟的發展,靠有效地增加鄉鎮的財源。所以,鄉鎮財政部門應該加大對農業產業化扶持的投入比重,采取“以獎代補”方式,扶持農民科學調整產業結構,調整糧經比例,發揮財政資金“錢引子”的作用,鼓勵農民發展家庭副業,手工業及產品加工;繼續引導部分農民從農業生產中分離出來從事二三產業,增加經濟收入;合理開發小城鎮區土地資源,招商引資,以租賃、轉讓的形式發展股份制企業及私營企業;依托當地的資源優勢,大力發展特色產業,使特色產業形成規模,打出品牌;大力支持新興產業等,只有這樣才能實現鄉鎮財政的“造血”功能,解決財政資金短缺的問題。

2.鄉鎮財政應提高支農資金的使用效益,避免損失浪費現象

要提高鄉鎮財政對于支農資金的使用效益,避免損失浪費嚴重現象,可從以下兩個方面入手:

(1)加大支農資金的監督管理

鄉鎮財政要加強對支農資金的管理,設立專門賬戶,單獨核算支農資金;實行票據統管,在鄉鎮范圍內,凡涉及新農村建設所需求的票據,統一由鄉鎮財經所辦理,不需流入村級財務,保證新農村建設資金的整體合一;完善用款手續,按工程進度撥款,定期公布工程用款情況,接受全社會監督,嚴防截留、挪用、擠占專項資金的行為發生;對于某一單項工程的質保金支付,不是個別領導說了算,要讓廣大群眾滿意后才能支付,防止豆腐渣工程;按項目、按進度定期向領導報告資金使用情況,便于領導全面掌握;鄉鎮財政要加大對上述各類專項資金使用的監督檢查和跟蹤問效,及時將資金使用中的存在問題、項目實施效果等信息上報上級財政部門,確保新農村建設項目資金及時到位,讓有限的財政投入真正地足額地用在支持農業和農村的發展上。

(2)優化鄉鎮財政支農資金支出結構

優化鄉鎮財政支農資金的支出結構,發揮財政資金的規模效益。這就要求鄉鎮財政必須突出三個重點:

一是突出實效,不搞形式主義。社會主義新農村建設必須面向客觀現實,不搞形式主義,從本地區農民最希望、最迫切要求解決生產生活中的現實問題入手,真正使新農村建設成為農民百姓的民心工程。

二是突出基礎設施建設。要從切實改善農民生產生活條件和提高農民的生活質量方面入手,加大對農民飲水、鄉村道路、農田水利設施及農村有線電視設施等項目的投入,縮小城鄉差別。

三是突出對規模農業項目的投入。鄉鎮財政要注重對農業結構調整的調研,要積極扶持規模高效的農業項目,對調研認證可行的農產品項目,要毫不遲疑地給予扶持,使農民擺脫原始耕作,讓更多的農村剩余勞動力轉移到現代高效的農業項目中去。

3.加強對農民的農業技能的培訓

每年的鄉鎮財政預算中,應安排一定的資金對農民進行文化素質、生產技能的提高培訓,組織村中“經濟能手”到農業經濟發達地區學習先進的生產、管理技能,拓寬視野,促進信息的交流,把外地的先進的農業科技成果帶回本鄉進行示范及推廣,使農民由“苦力型”向“技能型”轉變。