制定與實施旅游產業政策的必要性

趙 欣

摘要:據世界旅游組織(WTO)統計,從1950年開始,世界旅游活動(國際旅游人次)以每年7.1%的速度增長,到2004年,國際旅游收入從21億美元增加到6 230億美元,增長了297倍,發展速度居世界各產業之首。旅游業在城市經濟發展中的產業地位、經濟作用逐步增強,旅游業對城市經濟的拉動性和社會就業的帶動力,以及對文化與環境的促進作用日益顯現。然而,在旅游市場的自發運行當中,市場失靈的現象不可避免,由此引發的旅游市場秩序混亂,旅游收益下降等現象嚴重制約了旅游業的持續發展。此時,政府的政策調節就顯得尤為重要。

關鍵詞:旅游產業;政策;必要性

中圖分類號:F592文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)26-0056-02

據世界旅游組織(WTO)的統計,1990—2004年間世界范圍內的國際過夜旅游者每年平均增加3.7%。國際旅游收益(包括國際運輸)平均每年增加5.3%(截至2003年)。僅以經濟數據作為衡量指標來看,旅游經濟的地位也是不容小視的。另外,世界旅行與旅游理事會(WTTC)預測,2006年世界的旅游旅行經濟活動產值(總需求)預計將會達到64 772億美元,旅游旅行經濟(直接和間接影響)將占到GDP的10.3%,并解決234 305 000個就業崗位(占總就業崗位的8.7%)。旅游業正在成為國民經濟發展的重要產業之一。

旅游業作為經濟發展的重要產業在整個世界的重要性意味著它將成為任何政府都不愿意放棄的投資機會。因此,作為規律,旅游對一國經濟越重要,公共部門的介入程度和政府為吸引對內投資而提供的激勵也就越多。旅游經濟的影響已被越來越多的國家和政府所重視,并為之制定了符合本國國情的旅游產業政策,以提升旅游業的國際競爭力并促進旅游業的可持續性發展。

其次,由于政府的最高管理層需要對旅游發展的模式進行選擇,并制定合理的公共政策,因此,旅游業越來越需要一個具有系統的產業政策體系與之相配套。

另一方面,綜合對國內外相關文獻的研究,以旅游經濟學中有關旅游產業的經濟特征為基礎,綜合產業經濟學、公共部門經濟學、微觀經濟學和宏觀經濟學等多方面的論述,從理論上對旅游產業政策制定與實施的必要性進行闡述,以理論指導實踐,以實踐驗證理論具有重要的意義。具體如圖所示。

1. 旅游產業發展中的市場失靈

宏觀經濟學的假設之一是市場失靈的存在。事實如此,市場在自發運行過程中難以避免壟斷,而壟斷不利于市場的正常運轉;市場中個人或企業的某些活動會給他人帶來損失,受損一方又無法以交易的方式從肇事一方得到補償;市場不會自動提供各人和社會所需的公共產品,市場無法避免不完全信息對交易的破壞,以及由此給個人或企業帶來的損失;宏觀經濟的不穩定也是市場自發運行的一個消極后果。市場的這些缺點不利于經濟的正常運轉,而市場自身又無法克服這些缺陷。

在旅游產業的發展過程中,市場作為配置旅游資源的基礎性手段,通過供求機制和相應的價格機制對促進旅游產業的發展起到了積極的作用,但是市場機制不是萬能的,尤其是對于旅游產業這個特殊的行業來說,市場在促進旅游業發展的過程中存在著明顯的失靈現象,主要表現在以下三個方面。

(1)旅游業中存在的公共產品現象限制了旅游產業的發展

在一定的政治地理范圍內,同一旅游資源具有共享性和非排他性,因此是無法阻止“免費搭便車”現象出現的。在發展旅游產業的過程中所遇到的公共產品問題主要體現在兩個方面:一是旅游目的地的整體形象推廣,二是旅游基礎設施的建設。目的地推廣和旅游基礎設施的建設(如交通、通信等)會大大增強旅游目的地的吸引力,使目的地獲得巨大收益,但是,個別旅游企業可以不支付任何費用從別人的投資中獲得收益,因為這些公共產品是具有非排他性質的。因此,市場機制在提供旅游地形象推廣和基礎設施建設等公共產品的過程中就失效了,由市場提供的供給量將大大小于產業發展需要的最優數量,這極大地限制了旅游產業的發展。

(2)旅游業的外部不經濟增加了旅游外部成本

外部效應(Externality)亦稱外在性、外部化或外在效應,它是與公共物品密切相關的一種經濟現象。當一種經濟交易的結果對除交易雙方之外的第三者發生了影響,而其又未參與該項交易的任何決策時,即存在外部效應。由此可見,外部效應的關鍵是相互影響而又沒有相應的補償,某些個人或廠商的行為影響了他人或廠商,卻沒有為之承擔應有的成本或沒有獲得應有的報酬。

隨著旅游業發展大眾化傾向日益明顯,旅游業的外在影響也在不斷加強。主要表現為:其一是外部經濟性。發展旅游業可以提高目的地的知名度,增加就業崗位,推動目的地的經濟發展,恢復風俗民情等。其二是外部不經濟性。主要表現在對目的地環境和旅游形象的破壞上。由于市場經濟中追求利潤的刺激,旅游企業對旅游資源的過度開發,對旅游目的地環境和文化遺產的破壞,削弱了旅游產業可持續發展的空間。旅游企業對旅游資源的濫用所帶來的成本很大一部分由下代人來承擔,從而在本代人和下代人之間形成了代際外部成本。另外,個別旅游企業和游客對旅游目的地環境的破壞,損害了旅游目的地的整體形象和價值,其所帶來的成本由所有的旅游企業和游客承擔,而造成污染和破壞的企業和游客往往不必為這種破壞負責,從而在旅游企業之間、在旅游企業和游客之間形成了外部成本。

(3)旅游業中的信息不對稱使旅游市場秩序混亂

旅游業的外向性決定了旅游市場的信息不對稱極為嚴重。現代旅游是一種跨地區、跨國界的廣泛的人際交往活動,就是這種跨地區、跨國界的空間距離產生了信息的不對稱。旅游業中的信息不對稱廣泛存在于旅游目的地之間、旅游企業之間以及旅游企業和旅游者之間。這種信息的不對稱使旅游企業之間的不正當競爭加劇,使旅游市場的競爭秩序混亂,從而破壞了目的地旅游經濟的發展。例如,某些游客由于缺乏對旅游目的地的認知,或對目的地存在認知上的差異,影響了游客的選擇意向;目的地旅游企業利用信息的不對稱,以欺詐隱瞞等違法手段進行不正當經營,破壞了目的地的形象;又或者某些旅游企業利用游客信息收集的困難,以次充好,故意抬高旅游產品價格等。總之,在目前環境下,信息不對稱的現象普遍存在于旅游業的各個方面。

2.旅游產業發展中的政府調節

宏觀經濟學的另一假設是政府有能力調節經濟,糾正市場機制的缺點。政府可以根據產業發展規律的客觀要求,綜合運用經濟手段、法律手段以及必要的行政手段對社會資源進行優化配置,調整產業經濟活動。通過政府的調節,可以彌補市場失靈的缺陷,有效配置資源。旅游業中,政府調節主要可以表現為以下三個方面:

第一,對于目的地整體形象的推廣和旅游基礎設施建設等屬于公共物品的,政府要擔負起一定的責任,給予必要的財政投入,同時,建立相應的產業協調機制協調政府職能與企業運作之間的關系,在投入與協調兩方面來解決旅游業發展過程中遇到的公共物品問題。

第二,針對旅游業中存在的外部不經濟,為了消除或弱化旅游業的外部不經濟性,減少外部成本,有必要使旅游資源或產品產權明晰化。由于市場機制不能調節旅游業的外部性,因此,政府有必要借助市場以外的力量進行干預,如通過法律法規等規制措施強制對旅游產業中出現的外部不經濟進行扼制,從而保護旅游產業有序、合理、良性的發展。

第三,旅游業是一個綜合性、依托性很強的產業,旅游信息的傳遞過程較為復雜,僅靠市場機制難以保證旅游信息傳遞的有效性。完善旅游市場的信息傳遞機制,促進旅游市場的公平競爭,維護目的地的良好形象與游客的正當權益需要政府通過行政干預給予保障。

綜上所述,旅游業的發展離不開一個行之有效的產業政策扶持,在旅游經濟的運行中,政府的干預能夠減少或避免市場失靈對旅游業發展的影響,使旅游市場的信息溝通更加合理與對稱,通過政府的調節,資源得到了有效的配置,既保護了旅游企業的經濟利益,同時也維護了整個市場的發展秩序,形成了企業、政府、消費者三方共贏的局面。