中國與中亞區域經濟合作爭端解決機制探析

朱 姝 蔡曉純

摘要我國已正式參與中亞區域經濟合作,與我國比鄰的中亞地區資源豐富,該區域的合作對我國經濟的持續發展有著重要的戰略意義。目前,區域經濟合作的相關制度尚未健全,其中更缺乏爭端解決機制,而爭議的解決,直接關系到區域合作各方的切身利益及區域安全。本文從分析建立該區域爭端解決機制的必要性入手,探討了當前國際上存在的幾種解決爭端的方式,最后提出CAREC爭端解決機制之建議。

關鍵詞中亞區域經濟合作爭端解決機制

中圖分類號:F127.9文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-126-03

中亞,通常是指哈薩克斯坦、塔吉克斯坦、烏茲別克斯坦、吉爾吉斯斯坦和土庫曼斯坦五國。中亞區域經濟合作(以下簡稱CAREC),是由亞洲開發銀行倡導并建立的區域經濟合作機制,正式參與國除中亞五國外,還包括中國、阿塞拜疆、阿富汗和蒙古,共8個國家,俄羅斯以觀察員身份參與相關合作。CAREC合作正式啟動以來,在交通、能源、貿易便利化和貿易政策四大重要合作領域,取得了長足進展。中國與中亞國家廣泛開展了有關邊界、安全、高層互訪等條約的協商與簽訂,貿易活動更是日趨緊密活躍。

然而存在貿易,就存在摩擦,區域經濟合作安排中解決貿易爭議的方式與機制十分關鍵。實踐證明,一個良好的爭端解決機制,可以增強貿易安全,提高區域經濟協議的法律效力和社會影響力,推動區域國家間經濟一體化的進程。對中國而言,在CAREC框架下,建立一個行之有效的爭端解決機制,是中國與中亞地區各國保持經濟發展與戰略合作的重要保證機制。

一、建立中國與中亞區域經濟合作爭端解決機制的必要性

早在19世紀,英國著名地緣政治學家麥金德曾經預言:“誰統治東歐及中亞,誰就控制大陸心臟;誰統治大陸心臟,誰就能控制世界島;誰控制世界島,誰就能控制全世界。”所謂“世界島”就是指歐、亞、非大陸,其核心部位是東歐及中亞,只要控制了這個核心,就能夠控制全世界。豍近百年來,尤其是二戰之后的幾十年,俄羅斯、美國、伊斯蘭世界、中國、西歐與日本無論是政治上、經濟上還是軍事上都無不論證這句話。

(一)中國與中亞區域經濟合作的重要性

雖然中國并沒有控制世界的企圖,然而作為一個發展中國家,中國目前最大的目標應是實現中化民族的偉大復興,為實現這一目標最需要的就是和平發展,因此,無論是從安全上還是從經濟上的角度來看,中亞都對中國具有重大的意義。

1.中亞之于中國的戰略意義

中國與中亞各國互為近鄰, 中國的西部與中亞各國在地緣文化上有著悠久的聯系,許多民族跨界而居,使用著共語言,信奉著共同的宗教,豎成為中國區域經濟合作的對象不足為奇。而中亞能源資源豐富,正好迎合中國經濟持續高速發展需要的龐大的能源供給。

中國自1993年以來已成為石油的凈進口國,隨著中國經濟的發展,能源的缺口也在迅速增大。2003年的石油進口量已達8000萬噸,約占石油總需要量的30%;2004年進口原油增加到 1.227億噸,對外依存度達34.8%;據俄羅斯學者估計,到2010年進口原油占石油需要總量的61%,到2020年時將達到77%。目前,中國進口的石油主要來自中東地區,從中東地區進口的石油占一半以上,其次是北非;中國的石油運輸絕大部分靠海上運輸,而且運輸線路也非常單一,85%以上要經過印度洋—馬六甲海峽—南中國海一線,石油來源地的單一和運輸路線及運輸方式的單一使得中國石油進口的脆弱性比較明顯。正如原中石油總經理彭樹智所說,“中亞是中國通向海灣地區的門戶,一旦洞開,中國的能源戰略就能有一個實質的改觀”,“誰能掌握中亞的能源出口,誰就能把握世界未來能源的方向和分配”豏。因此,與中亞的合作可以促成中國能源進口多元化和運輸渠道的多元化,增加抵御國際石油市場風險的能力。

2.中國與中亞的經濟合作已初具規模

1991年12月27日,中國宣布承認中亞五國獨立,此后雙邊關系開始穩步、續向前發展,已打下相當堅實的基礎。據統計,中國與中亞國家的貿易額逐年大幅度增長:1992年,中國與中亞五國的進出口額為4.59億美元;1997年達到8.72億美元;2000年,中國與中亞五國的貿易額全面增長,進出口總額達到18.198億美元;2003年,中國和中亞五國的貿易額大幅攀升,達到40.6億美元,其中中國和哈薩克斯坦的進出口額高達32.9億美元。豐

CAREC合作正式啟動六年來,在各領域均取得了長足進展。目前各國正在建設包括中國——吉爾吉斯——烏茲別克斯坦公路在內的數條區域交通走廊,中吉烏鐵路、中蒙俄公路等更多的線路也在擬議之中。豑區域內能源合作也取得一定成果,部分中亞國家的輸電項目或輸氣項目已經進入實施階段。合作還新建立了中亞工商圓桌會議以及中亞電力監管論壇,進一步完善了工作機制。此外,各方合作還擴大至傳染病監測、禽流感防控以及環境保護等方面。

(二)現存的國內或國際爭端解決機制無法直接適用

中國與中亞經濟交往中產生的爭端應該是多種情形,可能包括私人之間,私人同中國政府之間,中國人與中亞各國政府之間,中國政府同中亞各國政府之間,甚至可能包括區域外的人員或國家或地區政府同中國或中亞各國產生的多種形式的爭端。對于這些各種不同類型的爭端目前現存的國內法和國際爭端均無法直接適用。

首先,不能通過國內司法手段解決爭端。CAREC各國間產生的爭端應該是指成員方之間的爭端,因為整個經濟合作框架應該是以國家為主體,規定的應是成員國之間的權利義務,因此爭端解決機制的主體應該是成員國家。從現行的法律來看,私人之間產生了糾紛,可依當地國法律解決,但私人與國家之間的爭議難以簡單地適用國內法,而國家與國家之間的爭議則不能適用國內法。

其次,WTO爭端解決機制也無法直接適用。作為一個世界性的貿易組織,WTO在整個國際經濟交往中得到普遍適用,其爭端解決機制被譽為世貿組織這個王冠上的明珠。豒WTO的《關于爭端解決規則與程序的諒解》(DSU)第一條有這樣的規定“本諒解的規則和程序……適用于成員國之間關于他們的權利與義務的協商與解決,依照此,實踐中WTO成員之間簽訂的區域貿易協議(Regional TradingArrangemens,以下簡稱RTAs)通常都規定可用WTO的爭端解決機制來處理區域內部的糾紛。如中國和東盟簽訂了《中國與東盟全面經濟合作框架協議爭端解決機制協議》,其中就規定如果中國與東盟間發生經貿爭端,可以依照其解決。

但是, CAREC國家大多不是WTO的成員國,雖然如果中方在合作協議中約定適用DSU,則WTO的爭端解決機制可以發揮效用,但從目前實際來看,可能性并不大。此外,中國與中亞的區域經濟合作內容,必定有自己的特殊性,必定不會與WTO完全重合,特殊部分的協議也不能用WTO的爭端解決機制來處理。這種情況在某些RTAs中就有體現。比如,NAFTA對關稅減讓、原產地規則特殊的海關措施、大多數投資措施、競爭規則以及商務旅游等均有其獨特的規定,WTO爭端解決機制難以適用。豓因此,WTO的爭端解決機制也難能為CAREC所用。

二、實踐中幾種主要的國際經濟爭端解決方式

綜觀目前國際社會解決爭端的方法,多為非強制性的方法,又可分為政治解決方法和法律解決方法。政治方法包括談判、協商、斡旋、調停、調查、和解等。它是以權力為導向的解決方式,能保障爭端各國自主權力,并且程序靈活、適用的范圍廣,但其產生的結果可能是建立在爭端各國實力強弱的基礎上而非爭端問題本身的是非曲直,缺乏穩定性和規則性,不具有法律約束力。解決爭端的法律方法是以規則為導向,豔可以細分為仲裁和司法解決兩種。與政治方法相比,法律方法是由臨時成立的機構或常設機構運用已經形成的一套程序和規則處理爭端。因此,仲裁機構和法院機構作出的裁決或判決對爭端各國具有法律約束力,各國負有遵守的法律義務。法律解決方法是最終的解決爭端方法,這樣產生的結果具有穩定性和終極性。以下對幾種主要解決方式作簡要介紹:

(一)協商解決

該解決方式的特點是當事方在自愿與協商一致的基礎上,采用對話、談判等方式進行磋商,力求對爭議達成共識,解決問題。雖然協商作為一種平和的手段,能較好地解決某些問題,但是一方面協商并不是通常都能達成一致,另一方面,由于國家之間存在實力強弱的差異,強勢一方為實現自己的目的,往往可能會通過其他一些政治經濟上的手段向對方施壓,造成對弱國利益的損害。目前,曼谷協定、南亞優惠貿易安排(SAPTA)、南太平洋區域貿易和經濟協定(SPARTECA)、中歐自由貿易協定(CEFTA)、拉美一體化協定(ALADI)等采用這種爭議解決方式。

(二)仲裁解決

仲裁相較協商等解決爭端的非司法方式,最大的優勢就是一 裁決具有法律效力,可以得到執行。與司法解決方式相比,仲裁最大特點則是它的靈活性,當事方不但可以選擇程序規則,還可選擇適用什么國際條約,以及挑選仲裁員,這些制度有利于爭端的當事人保障自己的權益,也有利于在公平的基礎上解決爭端。

目前采用這種方式的主要有:東盟自由貿易區(AFTA)、中美洲共同市場(CACM)、南部共同市場(MERCOSUR)、北美自由貿易區(NAFTA),加拿大分別與以色列、智利簽訂的自由貿易協定等。

(三)利用 WTO爭端解決機制

WTO的爭端解決機制可為成員國間的區域爭端解決利用,其采用的專家組斷案模式對區域爭端解決機制有指導和借鑒作用。

WTO爭端解決的基本程序為協商、斡旋、調解和調停、專家小組、上訴復議。其具體過程是,首先爭端各方必須進行協商,如一方不愿協商或協商未果,在60日內可自愿提出進行斡旋或調解和調停,如果還是不能達成協議,則任一方都可向WTO爭端解決機構(DSB)申請設立專家小組解決問題,專家小組進行調查等項工作,最后向DSB及有關各方提交調查結果報告以及對有關爭議的解決建議,如果爭端一方對專家小組的報告持有異議并上訴,或者DSB一致反對采用專家小組的報告時,則由上訴機關進行復審,最后,各方在自愿的基礎上,就補償辦法達成一致,如果在合理期限后的20日內不能達成令人滿意的一致則勝訴方可根據DSU進行交叉報復。

(四)NAFTA爭端解決機制

NAFTA即北美自由貿易區,其成員國包括美國、加拿大和墨西哥。北美自由貿易區是世界上第一個出現的由發達國家和發展中國家組成的經濟一體化組織。NAFTA爭端解決機制并非一個統一適用于協定下各種類型爭端的爭端解決機制,而是由6套分別獨立適用的爭端解決機制組合構成,而且每套解決機制的程序都各有不同,這是NAFTA爭端解決機制的一大特點。

總的說來,北美自由貿易區的爭端解決機制程序完整,具有套數多、規則細密、機構較為完善、程序與實體結合、強調專家斷案、靈活使用的外交和法律方法并用等特點,構成了獨特的北美自由貿易區的爭端解決機制的模式,為北美自由貿易區的順利發展提供了有效的法制和機構保障。

三、構建中國與中亞區域經濟合作爭端解決機制

參與中亞區域經濟合作的中國與中亞各國應當在一定的法律原則和價值觀的指導之下,設計出適合CAREC特點的爭端解決機制,其中應包括爭端解決模式、機構設置、爭端受理范圍、參與爭端解決主體的資格確定以及決策機制等基本架構。

(一)確立區域經濟合作爭端解決機制的價值取向

法的價值對于人類關于法的行為和思想具有根本的指導意義,法的價值追求的目標是公正、效率、秩序和自由等。自由是法的最高價值,但它應以秩序為前提。豖CAREC與其說是促進貿易自由化,還不如說是形成一種有管理的、使競爭不受扭曲的秩序化。

CAREC爭端解決機制應當確立公正、有效的價值目標,維持區內貿易秩序,進而促進貿易、投資自由化。該機制的設計應該采用公正的程序,在爭端解決中協調和平衡各方利益,平衡爭端當事國的利益以實現相互間的正義,為各方遵守區域貿易安排的法律制度提供保障。

在爭端解決機制具體制度設計時,主要當遵循的原則應包括以下三點:

1.爭端解決者中立原則

爭端解決者的中立性原則是現代爭端解決程序的基本原則。爭端解決者的中立是相對于當事方和案件而言的,要求其對當事雙方保持同等的法律距離,對案件保持超然和客觀的態度。

2.爭端當事方平等原則

首先,當事方在爭端解決程序中的權利和義務在立法上的分配應平等,其次在程序進行過程中,各當事方均有平等參與的機會。這一原則是主權平等原則在貿易領域的必然體現。

3.利益平衡原則

爭端的解決實際上是在當事人之間合理地分配程序性和實體性權利的過程。豗爭端的出現意味著權利義務關系的破壞與違背,爭端解決機制的一個重要功能就是協調、平衡和界定各成員的利益。

(二)選擇CAREC合適的爭端解決方法

從上述四種爭端解決方式的介紹,不難看出四種方法各有利弊,而每一種都是在選擇時對多種因素做出了綜合考慮的結果。

對于CAREC爭端解決機制,設計時需要綜合考慮以下幾個方面的因素:

1.從爭端解決機制的價值取向轉變來看

當前爭端解決機制運作的趨勢由原來的“權力外交性”向“規則性法律”軌道轉變,避免了成員方政治、經濟實力對爭端解決的影響。豘運用法律方式來解決爭端,相較于政治、外交的爭端解決方式,更具有可預見性、穩定性,能有效地為RTAs成員在條約中規定的權利和義務提供保障,使RTAs協定得以順利實施。

2.對于法律方法中的司法方法

由于國際法約束的是主權國家,按照傳統國際法,不能強迫主權國家參與訴訟,只有在雙方自愿的基礎上才能提起訴訟,而且沒有一個超越國家之上的司法機構強制執行裁決。因此,司法解決方法通常在涉及到大國政策方面的政治性爭端和與國家利益攸關的案件中,往往無所作為。從實踐來看,只有一體化程度相當高的歐盟,才采用司法模式作為爭端解決機制。

3.從RTAs未來的發展方向來看

如果該區域的區域合作想要得到廣泛的認可就必須擁有一套與國際接軌的體系。與中亞的經濟合作是我國應對國際競爭壓力和國際經濟合作挑戰的重要舉措,建立中國與中亞地區的RTA應該是未來的發展方向。

4.從國際貿易的特點來看

國際貿易的目的是為了互通有無,促進經濟的全球發展,所以在貿易爭端解決方面,各國都不愿采用破壞與別國的關系的手段,都希望爭端友好解決,以達到雙贏的局面,所以仲裁這種靈活的準司法模式必將成為當前區域貿易爭端的主流。

綜上所述,采用仲裁模式對中國與中亞的經濟爭端解決是最為合適的。

(三)CAREC爭端解決機制的設計

1.CAREC爭端解決機制的機構設置

CAREC的爭端解決機制必須設立自己的爭端解決機構。前車之鑒,GATT的實踐就已證明,一個爭端解決機制缺乏爭端解決機構是一個致命的缺陷,它使爭端解決處于混亂狀態。CAREC的機構設立,可仿照現有的一些體制設立,如WTO。WTO爭端解決機制的結構,是設有一個常設性的管理機構,然后在其下面設立專家組、上訴機構等司法性機構,這樣,既可保證司法機構的獨立性,又有一個上位機構對其監督和提供技術支持,從而確保爭端解決的公正。CAREC如果采用仲裁模式,可考慮參照WTO的設置,先設一個常設性的管理機構,然后在其下面設立專家組、仲裁機構。

2.CAREC爭端解決機制參與主體的確定

無論是國內法還是國際法,爭端解決的主體資格都是采取法定主義。WTO是約束政府行為的,所以,只有成員的政府才能參與爭端解決。NAFTA則針對不同的機制規定不同的主體資格。第20章是一般爭端解決機制,也只允許政府參與;第11章是投資協定,它規定,當投資者與東道國政府發生爭端時,投資者可以在該協定的爭端解決機制下與東道國政府解決爭端,即投資者可以成為投資爭端解決的主體。NAFTA允許個人、非政府組織參與爭端解決,這是與傳統國際法相悖的,也可以說是對國際法的發展。

在CAREC爭端解決體制內,各國政府作為主體理所當然。但是否能像NAFTA將個人和非政府組織作為爭端解決主體呢?對我國而言,由于我國現在對外國投資者是采取較嚴格的卡爾沃主義,依照對等原則,外國政府對我國投資者也會采取這一原則,這樣,在CAREC爭端解決機制中,投資者就不可能成為爭端解決主體。但隨著交往的加深,中國在中亞地區的投資會迅速增加,而從現實中已存在的中國在該地區的投資來看,中國投資者遭到歧視和排斥,因此,是否要調整我國現有的外資制度,以如何保護我國在中亞的海外投資者,以及是否讓個人和非政府組織參與到爭端解決中來,將是爭端解決機制考慮的一個重要問題。

3.CAREC爭端解決機制的決策機制

決策機制反映的是各成員國對組織內權力的分配。目前國際組織的決策方式有多種,其中包括一致通過原則、多數通過原則、加權表決原則、協商一致原則及反向協商一致原則等。各組織都是根據自己的特點選擇一種或幾種方式。但由于各國在國際組織中要求的利益不一致,都想在決策中占主導地位,因此,一個國際組織想建立各方都滿意的決策機制是很難的。事實上,《歐盟憲章》沒有通過的最核心問題是決策機制問題。豙

就爭端解決機制而言,各組織也采取了不同的決策方式。WTO的爭端解決機制采取的是反向協商一致原則,并允許爭端方參與表決。這種決策方式被認為是對GATT爭端解決活動中的協商一致原則的改進,因為協商一致原則使GATT的爭端解決常因敗訴方的一票否決而久拖不決。反向協商一致原則具有自動性,可以克服這一弱點,但它也面臨一個致命的問題,即執行難。事實上,協商一致也有其合理性,這種建立在信任基礎上的決策方式作出的決策更容易得到所有成員的接受,只是WTO成員太多,協商一致很困難而已,正因為如此,NAFTA的爭端解決機制還是采取協商一致原則。而東盟的爭端解決機制是采取多數通過原則,爭端方不能參與表決。從這些決策方式看,東盟的決策方式倒更顯得司法化。

無論如何,成員國間主權平等與國際組織有效運轉之間的合理平衡,應當是國際組織決策方式的基本原則。CAREC爭端解決機制的決策方式應根據自身的特點,以及權衡各決策方式的利弊來選擇,要兼顧公平和效率,尋求成員國主權平等和國際組織有效運轉的合理平衡。此外,爭端解決機制的各個因素是相互聯系和相互制約的,一個決策機制還要與相應的程序設計有機結合起來。CAREC如果能對爭端機制的各個因素進行全面考慮,優化組合,避免不足,就一定能建立一個平衡、高效的爭端解決機制。