關于完善會計委派制之探討

袁貴斌

中圖分類號：F231.6 文獻標識碼：A文章編號：1673-0992（2009）05-094-02

摘要近年來，會計信息嚴重失真，已影響到國家宏觀調控和市場經濟的健康運行。而會計信息失真嚴重,會計人員難辭其咎，因此改革會計人員管理體制、實行會計委派制勢在必行。本文首先介紹了我國會計委派制實施的實踐過程和基本模式；對其作用進行了肯定；并指出，目前我國在實施會計委派制的過程中出現的一些問題需要解決；文章最后對完善我國會計委派制提出了幾點建議。

關鍵詞： 會計委派制；會計人員；管理體制；問題；建議

一、實施會計委派制的意義

通過實行會計委派制，能夠向企業外部提供真實可靠的會計信息，能夠代表政府加強對企業違法違紀行為的監督，能夠遏制腐敗現象的日益嚴重，能夠增強會計自身水平的提高。可以說，就目前中國的國情來講，會計委派制符合國家的利益，符合人民的利益。

1.符合財政改革方向,有利于政府加強宏觀管理

會計委派制在本質上是一種以國家利益、社會公眾利益為先的強制性措施，是一種重新確立會計人員在會計監督中應當承擔的職責和行使的權力，以及保證其履行職責的組織管理形式和相應措施，它有力地加強了政府的宏觀管理。

2.強化管理與服務職能，有利于國有企業改革的推進

會計委派制的推行，是建立財務監督約束機制的一個有效舉措，它在充分保證企業經營自主權的基礎上，通過委派會計常駐企業內部，直接參與企業財務活動，是企業的財務預算約束能真正“硬起來”，使國有企業真正成為責、權、利有機結合的法人主體。國有企業實行會計委派制，不僅強化了參與重大經濟活動的計劃、預測和決策職能，而且確保對外投資、擔保、抵押等高風險活動的程序合法、資料完整、責任明確，促進了企業經營管理水平的提高。會計委派制進一步明確了會計人員的工作職責范圍和工作標準，增強了他們依法開展工作的責任感和使命感，委派會計不僅監督企業的生產經營活動，而且寓監督于管理和服務之中，在一定程度上提高了企業的經營管理水平，有力地推進了國有企業的改革。

3.有利于加強會計監督，防止國有資產流失

會計委派制加強國有資產管理，在一定程度上防止了國有資產和集體資產的流失。目前，國有企業缺乏內部約束機制，對國有資產和預算收支主要依靠外部監督，如由財政、審計以及政府部門選派的監事來進行，這些外部監督往往是事后的和定期的，實際效果不盡如人意。由政府部門向國有企業委派財務總監，參與企業的重大決策，對企業經濟活動進行全程控制，對國家和企業負雙重責任，較好地解決了國有產權代表缺位問題，有效地防止了國有資產的流失。

4.確保會計人員的地位，有利于會計信息質量的提高

真實可靠的會計信息是國家進行宏觀調控和市場經濟健康運行的基礎，會計信息是決策者對企業的經營進行決策的主要依據，會計報表的真實與否，直接關系到企業的興衰成敗，也影響到某一地區甚至整個國家的經濟。新《會計法》的頒布實施，使單位的負責人對財務收支的違法違紀行為負有主要責任，有力地保護了單位的財會人員。實行會計委派制后，將會計人員的人事權、考核權、工資發放及業績評定權等從單位分離出來，解除了會計人員的后顧之憂，使會計人員能夠相對獨立地行使監督職權，敢于對會計報表的真實性、合法性、準確性、完整性進行監督，從而有效地遏制了“領導定調子、會計填數字”的現象，較好地保證了《會計法》賦予的會計監督職能得以履行，有利于解決會計信息失真、會計秩序混亂的問題。

二、我國會計委派制存在的問題

根據我國的國情，應該說，實行會計委派制勢在必行。對實行會計委派制的重要性和必要性，不少專家學者都作了充分的論述。但根據近年來我國會計委派制的試點來看，也暴露出許多問題。

1.實行會計委派制的法律法規條件遠不夠完善

實行會計委派制需要嚴謹的法律依據和良好的法制保障環境。然而，我國盡管已經出臺了《會計法》，但由于其適用對象并非是針對會計委派制，所以，實行會計委派制的法律依據仍然缺乏。由于制定《公司法》《企業法》的初衷是為了“放寬搞活”，而對企業經濟行為的約束在當時并未予以足夠的關注，從中也難尋充足的法律依據。因此，當前的首要問題是必須加強關于實施會計委派制的專門立法，對委派會計的職責、權利、地位、選派、待遇、特殊的法律要求等做出明確的規定。如果會計委派制缺乏足夠的法律保證，許多跨地區、跨部門、跨行業的問題就無法進行協調，委派會計的職能和作用就會大打折扣。

同時，委派會計行為的法律約束問題也是一個空白。委派會計實行是所有者權利的代表，其主要職能是監督經營者的經濟行為，但委派會計人員行為的合理性與合法性的確定，必須由除所有者與經營者之外的第三者來完成，才能保證公正性和有效的約束力。我國會計委派工作雖然剛剛進入試行階段，但為了使試行工作不至于先天不足，必須從一開始就注重會計委派制要素結構的完整性。 2.會計委派制的適應范圍有一定的限制

所有制結構的多樣化客觀上使得會計人員的統管統派無法全面實施。國家作為所有者，有權干預國有企、事業單位或國家控股企業的重要經營、財務政策，對會計人員的任免加以影響自然容易實施。但對于私營、外資企業，會計實施政府委派卻難以執行。

同時，從會計委派制試點的實際運行來看，在行政事業單位的效果比較明顯，確實在一定程度上杜絕了會計信息的失真、遏制了貪污腐敗經濟犯罪行為的發生，有效地規范了行政事業單位資金的收支等管理。實踐還表明，越是大的單位實行會計委派制，推行的難度越大，效果越不顯著；相反，越是小的單位，推行的難度越小，實行的效果也越明顯。鄉鎮一級的行政事業單位及農村經濟合作組織在實際運用會計委派制的過程中就已經取得了非常好的效果。

3.實行會計委派制，使會計的管理職能受到一定的限制

會計的職能一般分為事前的預測、計劃，事中的核算、監督、決策，以及事后的考核、分析、評價等。而委派會計的主要職能是監督，也存在一定的核算、決策等，但是卻不能保證委派會計人員對企業的發展進行預測、計劃，以及對企業經營績效進行評價等。事實上，這些職能對于委派會計人員自身來講，就存在一定程度的矛盾。委派會計要么站在政府的角度去實行監督職能，要么站在企業的角度去實行預測、計劃、分析、評價等職能。要想兩者兼顧，在實務中存在著不小的難度。在國有大中型企業的試點，雖然在一定程度上加強了委派會計人員對單位負責人及相關的經濟業務的監督，但是它同時也弱化了會計本身所具有的管理決策等職能。

同時，如果企業內部仍保留大部分管理會計人員，從而實行會計內部的管理職能時，也存在和委派會計人員之間的矛盾。管理會計人員是從企業內部出發，對企業重大的經營決策進行財務可行性的研究，他們始終站在企業的角度，去為企業的長遠發展考慮，有時還要進行一些風險性的投資決策。而委派會計人員在執行監督的過程中不必要考慮企業的經營業績問題或者考慮得很少，同時又對重大的經營決策有否決權，這樣就不可避免地會反對企業進行一些風險投資決策，也相應地錯失了企業發展的一些大好機會。

4.委派會計人員的隸屬關系存在問題

委派會計人員應該是由政府或由其委托會計工作主管部門直接向會計核算單位派駐會計人員，監督該單位財務運行情況。它意味著原來的會計機構中的財務負責人和會計人員不再屬于原單位，而是屬于政府或者某職能部門。雖然許多試點地方也明確委派人員代表政府，負責該單位的財務收支，監督該單位正確執行國家財經紀律和《會計法》，但委派會計到底是不是正式財政干部還存在爭議。如果是，即使一個受派單位按三名會計人員（一名財會負責人、一名主管會計、一名出納）計算，對于整個財政部門就要增加不小數目的公務員，這與當前精簡人員、精簡機構的大氣候顯然不符；如果委派會計不是正式財政干部，沒有成為公務員，委派會計在工作中就會難免“腰不直、氣不壯”，而且有的委派會計原來在原單位是公務員，寧愿不當會計也不愿丟掉公務員身份。

三、完善我國會計委派制的幾點建議

1.從思想上正確認識會計委派制

會計委派制是黨和國家為了充分發揮會計職能作用，加強廉政建設，維護正常的經濟秩序而做出的一項重要舉措，它是我國由計劃經濟向市場經濟的轉軌階段由基層在實踐中提出，我們應該客觀地認識和看待會計委派制。實踐證明，會計委派制的試點工作已經初見成效，在不同程度上都取得了預期的效果。我們對此應持肯定態度。但同時，我們也應該認識到會計委派制并不是包治百病的靈丹妙藥，它只能在一定范圍內解決會計信息失真問題，從而實現會計監督的作用。這些年隨著會計委派制試點工作的推進，其問題也逐漸暴露出來，但是任何新生事物都有一個逐漸走向成熟的過程。我們首先要堅決地支持會計委派制，然后可以根據各地的經驗教訓和存在的不同種類的問題因地制宜地提出建議并加以解決，最終使會計委派制得以發展完善。那種因為會計委派制實施過程中出現了問題就全面否定會計委派制的觀點是錯誤的，對于試點過程中的問題要冷靜地進行分析，看是會計委派制本身的問題，還是在具體的實施中處理不當所造成的。

2.加強會計委派制的法制建設

會計委派制是一個新生事物，有關實行會計委派制的法律依據還不足，這為會計委派制的推行造成了法律上的障礙。委派會計的職能重心在于監督，這與傳統會計的職能有本質的區別。委派會計實際上是在履行所有者對其資產的管理職能，監督與控制本身就是管理的基本要素，鑒于委托會計的特殊身份和其履行職責的必要前提條件，必須盡快加強對會計委派制的專門立法，明確委派會計的法律地位，確保委派會計具備履行職責的能力，以法管人，以法治事。因為改革必然會遇到許多難以解決的理論和實際問題，并隨時可能出現各種新的矛盾，因此，必須要有制度和法規的有力保證，改革才能順利進行。

3.明確會計委派制的委派主體

目前我國試行的會計委派制，多由各地的政府部門出面組織實施。但是，并非所有的單位都適合由政府部門來委派會計，那樣只會加大政府部門的監督成本，不符合成本效益原則，而且會重新回到“政企不分”的老路上去。因此，推行會計委派制，要區分單位不同的性質，由不同的主體來委派，從而使會計委派制發揮應有的作用。例如，政府機構、國家提供資金的事業單位，理應由政府財政部門委派；國有企業、國有控股公司由國有資本產權管理部門委派更合適；非國有控股的股份有限公司應由股東大會來委派；對于集團的子公司來說，由于其為獨立的法人，實行獨立核算，會計人員應由股東大會委派，或由類似股東大會的權力機構和董事會委派。對于個體經營、私人企業等，可以成立合伙制的會計公司來實施會計委派。

4.確定委派會計人員的范圍

委派會計人員究竟是僅限于財務總監、財務處長（科長）等高層管理人員，還是針對全體會計人員？我們認為，現階段不可能也沒有必要對所有企事業單位的所有財務人員實行委派。我認為，國家行政機構、經費全部由財政供給的事業單位、財政定額定向補助的事業單位，可成立會計核算中心集中處理各單位的會計核算工作，各單位只設報賬員；對于國有大中型企業，一般只委派財務總監，其他會計人員由企業自行聘任，負責日常會計事務的處理，而財務總監則主要是對其他會計人員進行監督；對國有小型企業委派主管會計或會計機構負責人；非國有控股企業由股東大會委派全體會計人員。企業集團對其下屬企業或單位可以只委派財務總監，也可以委派所有會計人員；而像國有農場、郵政總局一類單位對其內部企業或部門機構一般是委派所有會計人員；政府投資的鄉鎮企業，對其全部會計人員實行委派。

5.規定委派人員的職責權限

要使委派會計人員發揮其應有的作用，承擔一定的職責，就得使其有一定的權限，否則委派會計人員就無法開展工作。會計委派人員的職責權限應視被委派單位的具體情況和會計委派人員的崗位重要性而定，企業的財務總監、行政事業單位的會計主管以及一般會計人員應有著不同的職責和權限。

會計委派制作為我國經濟轉軌這一特定時期的新型會計管理模式，在加強對企業違法違紀行為的監督、遏制腐敗、提高會計信息質量方面的確發揮了作用。同時，在實施會計委派制的過程中，還存在著許多需要進一步完善的地方，不少問題還沒有找到十分有效的解決辦法，需要我們在實踐中摸索。我們相信，隨著試點范圍的擴大與深入，法律法規的協調與完善，會計委派制必將在維護社會經濟秩序、保證國民經濟健康運行等方面發揮更大的作用，并在中國會計發展史上留下光輝的一頁。