維護食品安全的法律困境及其完善

張清順

[摘要]隨著近期食品安全事件的頻繁發生，食品安全問題再次成為人們關注的焦點。要想解決食品安全方面出現的問題，就必須加快食品安全方面的立法步伐，建立食品安全執法的長效機制，加強執法力度，制定嚴格的食品安全法律責任，加大食品安全違法行為的違法成本。

[關鍵詞]食品安全；法律困境；法律完善

[中圖分類號]D920.0[文獻標識碼]A[文章編號]1009－2234(2009)03－0092－03

改革開放以來，我國食品生產加工業得到了持續快速的發展，各種食品日益豐富。然而，在我國食品工業取得驕人業績的同時，也由于產地環境污染情況嚴重，食品生產加工水平較低，在食品生產加工過程中摻雜使假、濫用添加劑、用工業原料和病死畜禽肉生產加工食品的違法犯罪活動等原因，使得我國食品安全形勢非常嚴峻。近年來，從阜陽的“假奶粉事件”到金華的“毒火腿事件”，從“蘇丹紅事件”到“三聚氰胺事件”，食品安全問題日益成為公眾關注的焦點，不斷威脅著社會公眾的健康甚至生命，讓人們切實感受到食品安全的重要性。

一、影響我國食品安全的主要因素

“國以民為本，民以食為天，食以安為先”，此話道出了食品安全的重要性。食品安全是指食品應無毒無害，不能對人體造成任何危害，也就是說食品必須保證不致人患急、慢性病或對人體存在潛在的危害。“近年來我國食品安全方面存在的問題主要有以下幾個方面：

1微生物引起的食源性疾病是影響我國食品安全的最主要因素

食品的原料和加工程度決定了它具備一定的微生物生長條件，食品加工制造過程和包裝儲運過程中稍有不慎就會發生微生物的大量繁殖。食品中的微生物有些是病原生物，人類食用后極易發生疾病。微生物的污染主要有細菌性污染、真菌毒素污染、病毒性污染和寄生蟲引起的食品污染等。通過對我國1985年～2000年食物中毒情況分析表明：引起食物中毒的原因主要是微生物性食物中毒，年均中毒起數和年均發病人數分別占動物性食物中毒和植物性食物中毒的53.4％和69.4％，其中沙門氏菌最為嚴重，其次為副溶血性弧菌、變形桿菌、蠟樣芽胞桿菌、致病或產毒大腸桿菌等。2004年和2005年衛生部通報的食物中毒情況仍然表明微生物引起的中毒是主導因素，分別占總數的58.1％和43.0％。

2農用化學品造成的食品安全問題日益嚴重

化學性污染對食品安全的影響是多方面的，主要有重金屬的污染、農藥獸藥等化學物質在食品中的殘留、食品添加劑的超范圍超劑量使用及濫用非食品用添加劑。如用“吊白塊”(一種化工原料，學名甲醛次硫酸氫鈉)以增加米線的白度及韌性，用“敵敵畏”浸泡食品用于防止蛆蟲生長，用礦物油替代食物油用于食物拋光等等。每年，我國氮肥使用量高達2500萬噸，農藥超過130萬噸，單位面積使用量分別是世界平均水平的2倍和3倍。農藥對蔬菜類食品的污染尤其嚴重，各地方蔬菜中農藥殘留的超標率均達20％以上。2000年，農業部藥檢局在北京某大型市場抽檢105個個樣，其中8個樣品存在超標問題，1個大白菜樣品中含高毒四胺磷高達6.9mg／kg，是國家標準規定的700倍。

3假冒偽劣食品直接帶來食品安全問題

在利益的驅使下，食品企業違法生產、加工食品的現象不斷發生。少數不法分子違法使用非食品原料和不當使用食品添加劑生產加工食品、偷工減料、摻雜使假、以假亂真、不按標準生產等等行為屢禁不止，如全國聞名的湖北荊州“毛發水”醬油、安徽阜陽奶粉事件、河南西華價值一毛錢的“葡萄酒”等等例子不勝枚舉。再如，剛剛發生的問題奶粉事件，就是因為在奶粉中添加了一種常用于裝飾板的三聚氰胺。據一名不愿具名的化工專家介紹，三聚氰胺分子中含有大量氮元素。用普通的全氮測定法測飼料和食品中的蛋白質數值時，根本不會區分這種偽蛋白氮。添加在食品中，可以提高檢測時食品中蛋白質檢測數值。這些假冒偽劣食品不僅嚴重危及了城鄉居民的身體健康，而且還嚴重影響了社會經濟的健康發展，不利于我國社會主義和諧社會的建設。

4食品加工、儲藏和包裝過程中也會產生食品安全問題

食品生產加工時沒有嚴格按程序要求操作，微生物殺滅不完全導致病原微生物殘留在食品上，或者在生產儲藏過程中引起微生物大量繁殖而造成食品安全問題。即便在生產加工時嚴格按照程序操作也會帶來食品安全問題，比如在高溫加工過程中可能產生毒性極強的致癌物質多環芳烴、雜環胺等。同時，食品加工或貯藏過程中使用的機械管道及包裝材料，也有可能將有毒物質帶入食品，如用熒光增白劑處理的紙作包裝材料，紙上殘留有毒的胺類化合物易污染食品。由于很多動物、植物和微生物體內存在著天然毒素，如蛋白抑制劑、生物堿、有毒蛋白膚等，其中有一些致癌物或可轉變為致癌物，所以即便使用的是無污染的食品原料，加工制成的食品也并不一定是絕對安全的。貯藏過程中，食品自身產生的過氧化物、龍葵素和醛、酮類化合物等，也會給食品帶來很大的安全問題。

食品的安全性是食品必須具備的基本要素。然而在食品科技不斷進步的今天，食品卻變得越來越不安全了，這些食品安全方面出現的問題不僅嚴重影響廣大居民的身體健康，而且也給國家造成巨大的經濟損失，帶來沉重的財政負擔。

5食品新技術、新資源不斷帶來新的食品安全問題

隨著科學技術的發展，大量食品新資源、添加劑新品種、新型包裝材料、新工藝以及現代生物技術、酶制劑等新技術不斷出現，極大地豐富了食品資源，增加了食品的種類。但是，這些新技術、新資源對人類自身的健康有什么樣的影響就目前的科學研究水平還不能得出準確的結論。比如目前研究人員對在食品生產中使用的某些新型食品包裝材料、大孔樹脂吸附純化、食品輻照等新食品加工工藝的性質及利害還未全面了解和掌握，這就可能會帶來新的食品安全問題。再如，以基因工程技術為代表的現代生物技術，已經在農業和食品領域顯現出極大的生產和市場潛力，現代生物技術的快速發展已成為不可阻擋的趨勢。但是以目前的研究方法還不能肯定轉基因食品的安全性，相反，從國內外轉基因生物的研究結果來看，轉基因食品對人類還具有潛在危險：可能損害人類的免疫系統，可能產生過敏綜合癥，可能對人體有毒，對環境和生態系統有害，對人類和人體存在未知的危害等等。所以這些新技術新資源在食品生產加工領域的應用會給食品安全帶來新的隱患。

二、我國食品安全法律制度的困境

導致食品安全方面出現諸多問題的原因有很多，比如我國廣大人民對食品安全沒有充分認識，缺乏統一的技術標準，以及檢測技術與設備落后等等，這都需要社會各界通力合作，逐步解決食品安全問題。作為維護社會良好秩序的有力武器——法律，在保障食品安全方面盡管起到了一定的作用，但確實存在一些不盡如人意的地方，從而使食品安全在法律規制方面出現困境。

1我國現有食品安全立法缺乏系統性和適時性，不能

全面保障食品安全

改革開放以來，我國先后制訂頒布了《食品衛生法》、《產品質量法》、《農業法》等一系列法律、法規和規章，并陸續發布實施了兩千多項食品標準，初步形成了有中國特色的食品安全法律框架。但這些法律法規本身的條款相對分散、措詞含糊而缺乏系統性、完整性，相互間協調和配套性差，可操作性不強。我國食品安全法律體系中沒有引入“食品鏈”的概念，尚未涵蓋從農田到餐桌的全過程，為保障食品安全的各種制度也尚未在法律層面上明確體現出來，如市場準入制度、食品標簽制度、信息發布制度、食品召回制度等在發達國家已經實施，而較為成熟的制度在我國法律中還沒有明確的規定。從總體上看，我國缺乏一部把涉及食品安全各個過程、各項制度統一起來的系統性的食品安全基本法。

一些法律由于出臺時間早、標準低、覆蓋面窄，隨著社會的發展和進步已經不能充分反映新形勢下消費者對食品安全的要求。有些法律條款只定義不定量，或者法律概念有歧義，有些條款多年不修訂，已經不能適應變化了的新情況，甚至完全過時。特別是近年來，新的食品種類(比如方便食品、保健食品和轉基因食品)層出不窮，而長期以來，我們已習慣對看得見的“危險”或已經發生的危害才會認為是“不安全”的。所以，只要是沒有立刻造成身體的不適，就認為是安全的。方便食品中食品添加劑、包裝材料與防霉保鮮劑等化學品的大量使用，保健食品中不少未經過系統的毒理學評價的傳統藥用成分的盲目使用，轉基因食品的大量生產，在沒有進行危險性評估、尚不知其有無危害的情況下，這些新型食品就己經在市場上大量銷售。現行法律對這些新型食品并無明確的規定和限制，造成立法上的空白或滯后，這種立法空白或滯后必定使一些食品生產經營者感到有機可乘，導致食品事故的發生。

2我國食品安全執法缺乏規范性和持續性，不能持久保障食品安全

由于受立法環境、立法技術等多種因素的影響，我國的某些執法部門既是法律法規的執法者和判罰者，又是法律法規的起草者和制定者。在立法和執法中涉及權力責任關系時，會不可避免地滲入執法部門的利益，從而既影響立法的公正性，也影響執法的公正性。而且我國目前的法律與法規中，尚沒有明確規定政府的食品安全管理職能，政府的食品安全公共管理職能存在缺失。我國在食品安全公共管理上采取的是多部門管理和不同部門僅負責食品鏈的不同環節的管理格局，這將導致比較突出的各執法部門職責不清、相互矛盾、管理重疊和管理缺位的現象。這種缺乏規范性的執法方式勢必會給食品安全帶來嚴重的隱患。

更為嚴重的是，我國在打擊假冒偽劣食品、進行食品安全的執法過程中缺乏持續性。最典型的例子是我國在食品生產經營過程中適用本不該適用的免檢制度。按規定國家或省、自治區、直轄市質量技術監督部門連續三次以上抽查合格的產品，就可確定為免檢產品。一旦獲得免檢稱號，其產品在三年內免于各地區、各部門各種形式的檢查。這相當于賦予一些企業在長達三年的時間內享有充分的“豁免權”，同時也意味著國家執法機關在執法過程中可以主動放棄本應持續履行的對產品質量進行嚴格監督檢查的責任和義務。因缺少持續性，這種執法方式肯定會給食品安全帶來一定的隱患，三鹿奶粉事件引發的奶粉界的“地震”也就不足為奇了。

3我國食品安全法律的處罰力度缺乏嚴厲性和威懾性，不能有效保障食品安全

在發達國家，法律對于出現問題的商家懲處的相當嚴厲。對食品質量安全事故一般采取重罰，特別是對蓄意破壞食品質量安全者，不僅要求其立即停業待查，而且高額的罰款甚至會令其直接關門倒閉。比如在美國，法律規定無論金額大小，只要制假售假均屬有罪，可直接處以最高100萬美元的罰款，并處5年以上的監禁，并且如有假冒前科，罰款額可達500萬美元。這樣的處罰力度可以有效地保障食品安全使食品生產經營者不敢輕易地制假售假。

而我國現行法律法規恰恰忽視了食品安全事故本身的危害，對食品安全事故責任人處罰力度較輕。以《食品衛生法》的“法律責任”一章為例，僅有一條追究食品生產經營違法者刑事責任的規定，其余均為罰款、吊銷衛生許可證等行政處罰，并且罰款金額標準較低，罰款最高額僅為5萬元，這個數字對于某些有違規行為的大中型食品企業和某些暴利性食品企業來說根本不具有威懾力。再如剛剛公布的《食品安全法(草案)》第九十條規定：“食品生產經營者違反本法規定，給消費者造成人身、財產損害的，應當依法承擔賠償責任。食品經營者以假充真或者銷售不安全食品，除賠償消費者的損失以外，消費者還可以要求其支付價款10倍的賠償金。”這樣的處罰力度同樣過輕，不能通過法律有效地保障食品安全。在暴利面前，類似這種處罰較輕的法律法規起不到應有的懲戒作用，使違法成本顯得太低，導致不法經營者敢于生產銷售不安全食品，因此發生在道德領域內的“劣幣驅逐良幣”的現象也就不足為奇了。

我國食品安全方面存在的除了上述這些法律困境，還存在比如現行法律法規目標錯位、前置性不夠等困境。正是這些法律困境的存在，使我國的食品安全法律法規不能全面、持久、有效地保障食品安全，致使食品安全問題屢屢出現。

三、我國食品安全法律制度的完善

要想改善食品安全方面出現的問題，需要充分發揮法律法規的積極作用，針對以上所述，筆者認為我國食品安全法律規制應當從以下幾個方面進行完善。

1整合現有法律資源，加快食品安全方面的立法步伐

食品安全的法治化，究其根本是要構建一個合理的，有效率的食品安全法律體系。在全面構建新的法律體系條件尚不充分的情況下，我們應將現有法律法規整合反映到作為母法《食品安全法》中去，使之作為食品安全的基本法，明確我國食品安全的基本原則、基本制度、基本體制，并使食品安全方面的法律法規之間協調銜接、相互配套，以保持法制的統一性和完整性。通過積極開展對外交流與合作，加強對美國、歐盟、日本等發達國家的食品安全法律體系的研究和消化，針對我國現行法律的不足，探索和發展既和國際接軌，又符合國情的理論、方法和體系，建立我國食品安全法律、行政法規、地方法規、行政規章、規范性文件等多層式法律體系。

隨著社會的發展和科學技術的進步，相關的法律法規也應該隨之進行不斷地更新和完善。我國的食品科學技術方面得到了突飛猛進的發展，對應的法律法規也應該隨之進行相應的立法。當前應該通過加快立法將新興的一些食品及其包裝材料囊括進去，使這些新興的食品及其包裝材料都能有相應的法律進行規范，這也是依法治國、有法可依的必然要求。

2建立食品安全執法的規范性和長效性機制，加大加強執法力度

要進一步加大執法監管力度，切實解決食品安全的重點、難點、熱點問題。積極探索規范和長效管理機制，適時將好的管理經驗和措施納入到相應的法律法規中。食品安全監督部門要嚴格履行相關法律法規賦予的監管職能，在法

定職責范圍內，抓住影響食品安全的關鍵環節，依法監控，嚴格執法。把重大節假日檢查、食品安全案件查處與日常監管有機結合，杜絕執法過程中的一陣風現象。按照一個監管環節由一個部門監管的原則，采取分段監管為主，品種監管為輔的方式，進一步理順食品安全監管職能，明確責任。地方各級人民政府對當地食品安全負總責，統一領導、協調本地區的食品安全監管和整治工作，加強對重點地區和重點產品的監管，聯合各有關行政執法部門進一步加大違法食品生產經營者的查處力度，加大生產“源頭”治理工作的力度。

3制定嚴格的食品安全法律責任，加大食品安全違法行為的違法成本

堅持貫徹“從源頭抓質量”的方針，對食品生產加工及相關企業(包括食品添加劑、食品包裝材料等)實行強制性管理是提高食品安全水平的基礎。加大對食品違法生產經營者的處罰力度，強化對食品生產加工企業的日常監督管理，確保食品安全法律法規的執行力和可操作性，做到令行禁止，加大其違規成本，讓那些不法分子被查處之后就再無重操舊業的機會，甚至除了追究不法分子的行政責任和民事責任外，還要追究他們的刑事責任，特別是對造成死亡等嚴重后果的肇事者，更要嚴懲不怠。同時由于負有監管責任的部門及其工作人員工作的好壞，將直接關系到食品安全狀況的優劣，關系到人民生命健康權利能否得到保障，因此還應加大對食品安全負有監管責任而沒有或疏于監管的部門及其工作人員的處罰力度，來促使他們積極負起對食品安全的監管責任。

通過上述分析可以看出，我國食品安全問題嚴重，是與我國食品安全法律方面存在困境密切相關的，因此，要想保障食品質量安全，必須逐步完善食品安全法律法規，盡量使我國的食品安全監管法制體系和執法體系進一步完備。

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[責任編輯敖紅]