政府績(jī)效管理新探

陳　巖

[摘 要] 探索加強(qiáng)政府以績(jī)效為中心實(shí)施的管理,是一種世界潮流,也是我國(guó)行政管理走向科學(xué)化、民主化、有序化的必由之路,有助于政府管理的法治化、規(guī)范化、程序化,對(duì)實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)、依法行政具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。當(dāng)前應(yīng)以政府績(jī)效管理為切入點(diǎn),明確進(jìn)一步深化行政管理體制改革的方向,研究分析我國(guó)政府績(jī)效管理的取得的成績(jī)和存在的不足,進(jìn)一步加強(qiáng)政府績(jī)效管理學(xué)術(shù)研究,制定績(jī)效管理評(píng)估體系;用法律手段規(guī)范政府績(jī)效管理;引入多元化的評(píng)估主體,運(yùn)用多樣化的評(píng)估手段;把政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果和公共預(yù)算支出相掛鉤,以推動(dòng)政府績(jī)效管理的水平進(jìn)一步提高。

[關(guān)鍵詞] 行政管理體制改革 政府績(jī)效管理 對(duì)策措施

政府績(jī)效管理是以政府在職責(zé)、公平、廉潔、公益、法治、高效等方面的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)為核心,對(duì)政府活動(dòng)進(jìn)行科學(xué)激勵(lì)和約束,以實(shí)現(xiàn)政府便民、高效、廉潔目標(biāo)一系列管理過程的總稱。近年來西方國(guó)家掀起的新公共管理運(yùn)動(dòng),一個(gè)顯著的特征就是對(duì)政府管理績(jī)效評(píng)估明確導(dǎo)向并進(jìn)行量化,以提高政府效率,實(shí)現(xiàn)政府重塑,滿足民眾對(duì)政府的期望。

一、以政府績(jī)效管理為切入點(diǎn),進(jìn)一步明確深化行政管理體制改革的方向

十七屆二中全會(huì)通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》指出:“按照建設(shè)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法制政府和廉潔政府的要求,著力轉(zhuǎn)變政府職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能,做到權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力。”可見,“提高效能”已經(jīng)成為我國(guó)行政管理體制的一個(gè)重要組成部分,改革一方面必須堅(jiān)持解放思想、實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn),打破舊有的條條框框,學(xué)習(xí)和引進(jìn)西方先進(jìn)的管理理念和思想、體制機(jī)制、技術(shù)方法,為我所用;另一方面又要處理好繼承與創(chuàng)新,立足國(guó)情與借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的關(guān)系。回顧三十年改革歷程,我們可以看出中國(guó)的改革是先從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域入手,然后再進(jìn)入政治領(lǐng)域,先易后難、循序漸進(jìn)。這種摸索前進(jìn)的模式可以避免重大的風(fēng)險(xiǎn)和失誤,它同樣適用于政治改革——避開敏感的、有爭(zhēng)議的政治議題,從政府績(jī)效管理入手,按照科學(xué)發(fā)展觀的要求,建立符合科學(xué)發(fā)展的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系,使政府效能建設(shè)得到升華。

二、我國(guó)政府績(jī)效管理的現(xiàn)狀

1.中央和地方績(jī)效管理取得的成效。

近年來,我國(guó)政府管理創(chuàng)新從中央到地方有不少的亮點(diǎn)。從實(shí)行改革開放到現(xiàn)在為止,國(guó)務(wù)院主導(dǎo)的行政管理體制改革進(jìn)行了六輪,成就可圈可點(diǎn)。1982—1983年的第一次改革提出干部“四化”,并取得很大成效;1988年第二次改革,提出政府職能轉(zhuǎn)變,并以行政法規(guī)的方式實(shí)行“三定”方案,機(jī)構(gòu)改革法制化,這是前所未有的;1993年的第三次改革,把適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為改革目標(biāo),提出政企分開是職能轉(zhuǎn)變的根本途徑;1998年的第四次改革,明確了政府職能的內(nèi)涵,即“宏觀調(diào)控,社會(huì)管理,公共服務(wù)”;2003年的第五次改革,重點(diǎn)是轉(zhuǎn)變政府職能,理順政企關(guān)系,以適應(yīng)加入世貿(mào)組織形勢(shì)需要,對(duì)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行了必要的調(diào)整和設(shè)置;2008年開始的第六次改革,目前主要是在推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置、職能界定、人員精簡(jiǎn)等方面考慮如何提高效率,更好地做到為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù),為人民群眾服務(wù)。

與中央相呼應(yīng)的地方政府績(jī)效管理改革,也點(diǎn)多面廣,精彩紛呈,從上世紀(jì)80年代開始,各地政府機(jī)關(guān)崗位責(zé)任制不斷向目標(biāo)管理發(fā)展,到1998年,全國(guó)有23個(gè)省(市、自治區(qū)),90%以上地級(jí)市,100多個(gè)城市實(shí)行了目標(biāo)管理,而且把效能監(jiān)察引入目標(biāo)管理。90年代開始,地方政府績(jī)效管理的一個(gè)突出特點(diǎn)是注重提升政府服務(wù)于社會(huì)和民眾的意識(shí),評(píng)估開始由內(nèi)部轉(zhuǎn)向外部、由效率轉(zhuǎn)向結(jié)果。山東煙臺(tái)市的社會(huì)服務(wù)承諾制,沈陽(yáng)、珠海、邯鄲、杭州等地公民參與政府績(jī)效評(píng)估,均有助于實(shí)現(xiàn)政府對(duì)“下”負(fù)責(zé),樹立良好的政府形象。

2.當(dāng)前政府績(jī)效管理中存在的問題和不足。

我國(guó)盡管已進(jìn)行了多次的行政管理體制改革,但對(duì)政府績(jī)效管理進(jìn)行系統(tǒng)地、全面地規(guī)劃,立法和實(shí)施工作尚未起步。當(dāng)前的政府績(jī)效管理還處于一種分散的試驗(yàn)階段,其面臨的問題和不足主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面,第一,缺乏統(tǒng)一的、權(quán)威的法律規(guī)范,系統(tǒng)化、科學(xué)化的績(jī)效管理和評(píng)估體系難以形成,績(jī)效管理只能局限于一些地方、個(gè)別部門,無法全面推行。第二,績(jī)效管理指標(biāo)體系設(shè)計(jì)不合理,存在片面性,一些地方績(jī)效考核深陷“以GDP論英雄”的窠臼,以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)“一俊遮百丑”,不利于樹立科學(xué)發(fā)展的政績(jī)觀。第三,績(jī)效管理的民主化、程序化、規(guī)范化不夠。一些地方和部門的績(jī)效評(píng)估中,公眾和專家參與度不高,主要由上級(jí)評(píng)下級(jí);評(píng)估過程不規(guī)范,缺少必要的程序約束,存在較大的隨意性;評(píng)估指標(biāo)中定性的多,定量的少;評(píng)估過程不透明,監(jiān)督缺失。第四,績(jī)效管理和評(píng)估尚未與公共支出、績(jī)效預(yù)算管理掛鉤,績(jī)效考評(píng)結(jié)果沒有充分利用,存在“考用脫節(jié)”、“為考而考”的現(xiàn)象,考而不用造成社會(huì)資源的極大浪費(fèi),不能起到應(yīng)有的導(dǎo)向作用。

三、建立和完善政府績(jī)效管理的對(duì)策措施

1.加強(qiáng)政府績(jī)效管理的學(xué)術(shù)研究,建立科學(xué)的政府績(jī)效管理指標(biāo)體系。踐行科學(xué)發(fā)展觀,首先要建立一套有利于科學(xué)發(fā)展的政府績(jī)效管理指標(biāo)體系。和西方不同的是,我國(guó)政府績(jī)效管理實(shí)踐“尚處于起步階段,相應(yīng)的績(jī)效評(píng)價(jià)研究仍大多停留在規(guī)范研究層面,著重于政府績(jī)效評(píng)價(jià)的可能性及實(shí)施意義,政府在績(jī)效評(píng)價(jià)中的價(jià)值取向等”,因此加強(qiáng)學(xué)術(shù)研究,探索建立科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,合理設(shè)計(jì)各項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重的任務(wù)十分緊迫。指標(biāo)體系應(yīng)包括經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等各方面內(nèi)容,應(yīng)針對(duì)我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情,應(yīng)側(cè)重于經(jīng)濟(jì)和民生,做到全面性、重要性、前瞻性三者有機(jī)結(jié)合,注意發(fā)展文化事業(yè),保護(hù)生態(tài)環(huán)境,為可持續(xù)發(fā)展留下空間。

2.用法律手段規(guī)范政府績(jī)效管理。西方國(guó)家對(duì)政府績(jī)效管理都進(jìn)行了立法,使其走上制度化的軌道,這一點(diǎn)很值得我們學(xué)習(xí)。美國(guó)1993年頒布了《政府績(jī)效與結(jié)果法案》,英國(guó)1997年出臺(tái)了《地方政府法》及《績(jī)效審計(jì)手冊(cè)》,澳大利亞發(fā)布了《公共服務(wù)法案》,日本2002年施行了《政府政策評(píng)估》等,這些措施推動(dòng)了政府績(jī)效管理的健康發(fā)展。十七屆二中全會(huì)通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革》明確提出,要推行績(jī)效管理和行政問責(zé)制度。建立一種制度首先就要立法,用立法來規(guī)范績(jī)效目標(biāo)、適用對(duì)象、績(jī)效計(jì)劃、績(jī)效評(píng)估、績(jī)效信息、績(jī)效結(jié)果及法律責(zé)任。通過立法把政府績(jī)效管理納入法治化的軌道,以法的形式來保障政府“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”的職能,提高政府行政效率,體現(xiàn)政府責(zé)任,落實(shí)科學(xué)發(fā)展。

3.引入多元化的評(píng)估主體,運(yùn)用多樣化的評(píng)估手段。目前,對(duì)政府績(jī)效的評(píng)估考核方面有很多種模式,具有代表性的像“甘肅模式”,即委托獨(dú)立的第三方——蘭州大學(xué)“中國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)中心”來組織實(shí)施,專業(yè)性很強(qiáng),但不足之處在于缺乏群眾參與,沒有代表性;另一種是“福建模式”,即由省政府的專門評(píng)價(jià)考核機(jī)構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)推進(jìn)政府各部門的相關(guān)評(píng)價(jià)考核工作。這種模式的優(yōu)點(diǎn)在于信息的收集和反饋及時(shí),但評(píng)估主體與客體同屬于一個(gè)系統(tǒng),難以保證評(píng)估結(jié)果的客觀性。還有一些地方進(jìn)行了“萬(wàn)人評(píng)議政府”活動(dòng),這種做法充分體現(xiàn)了民主,但有些績(jī)效指標(biāo)專業(yè)性強(qiáng),民主評(píng)議并不適合。因此,政府績(jī)效評(píng)估應(yīng)在對(duì)指標(biāo)進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上,進(jìn)行分類,對(duì)不同類型的指標(biāo)采用不同的評(píng)估方式,評(píng)估主體應(yīng)包括政府官員、專家學(xué)者、人大代表等,突出不同指標(biāo)的特性,體現(xiàn)多方參與,反映各種模式的優(yōu)點(diǎn),克服缺點(diǎn),增強(qiáng)評(píng)價(jià)考核的科學(xué)性、代表性。另外,在評(píng)估的過程中,可以靈活地采用多樣化的評(píng)估手段,如無記名投票、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查、電話采訪、委托民間調(diào)查機(jī)構(gòu)調(diào)查等方式,盡量使評(píng)估手段更加靈活多樣。

4.把政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果和公共預(yù)算支出相掛鉤。從某種意義上說,為人民服務(wù)是政府及其部門存在的依據(jù),政府不僅要有戰(zhàn)略目標(biāo)和宏觀規(guī)劃,而且必須保證較強(qiáng)的執(zhí)行力,使工作更加有效。因此,應(yīng)該建立一種機(jī)制,明確績(jī)效管理的導(dǎo)向作用,把公共預(yù)算支出和政府績(jī)效聯(lián)系起來,根據(jù)政府的效率和效果來分配預(yù)算,變“過程管理”為“結(jié)果管理”,對(duì)績(jī)效指標(biāo)完成的好的部門給予獎(jiǎng)勵(lì),對(duì)應(yīng)履行職責(zé)、完成任務(wù)而不能完成或完成不好的部門及人員進(jìn)行公布批評(píng)、削減預(yù)算,直至取消這一部門。當(dāng)今世界,英國(guó)、日本、瑞典、加拿大、法國(guó),甚至連巴西、印度等國(guó)都實(shí)行了績(jī)效預(yù)算。我國(guó)作為社會(huì)主義國(guó)家,政府的權(quán)力是人民賦予的,國(guó)家權(quán)力的行使也是通過由納稅人提供的稅收來提供物質(zhì)保障的,因此,政府活動(dòng)的績(jī)效如何,理應(yīng)接受公眾的監(jiān)督。公眾對(duì)預(yù)算支出發(fā)揮作用,并進(jìn)行有效地制約,這是建立社會(huì)主義公共財(cái)政的題中應(yīng)有之義。○

參考文獻(xiàn):

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[3]唐鐵漢.加強(qiáng)政府績(jī)效管理深化行政管理體制改革[J].中國(guó)行政管理,2006(3).

責(zé)任編輯 馬永義