制度創新必須符合社會主義憲政和法治原則

謝蒲定

正因為人大與“一府兩院”的根本目標是一致的,所以地方人大依法履行職責,對權力運行給予監督制約,就不應該理解為“掣肘”或“唱對臺戲”,而是對人民負責和對“一府兩院”最根本的支持。

1. 地方法制建設只是國家整體法制建設的一個組成部分,不可能有超出基本法律和制度框架的成效。地方法制建設的重點要立足于把法律規定的職權落到實處。

我國地方各級人民代表大會是單一制國家結構前提下的地方國家權力機關,地方法制建設只是國家整體法制建設的一個組成部分。我國國家基本制度以及國家機關的組成和原則等,只能由統一的憲法法律所規定。地方法制建設及制度創新的基本框架和空間已經被憲法法律所框定,必須服從和服務于憲法法律和國家政權機關的權力構架[1]。地方法制建設的前提是,不得突破基本制度和法律大框架 。況且作為單一制國家的地方議會,不可能、也無力擔負國家體制方面的職責。當下的緊迫問題是,通過創新落實法律規定的地方人大職能,實現制度權威。

當然,法律有時難免滯后于不斷發展的實踐,即便這樣,它也不是突破法制邊界的充要條件。突破這個前提,只會損害法律和制度的權威,損害系統要素之間的和諧乃至系統本身的動態平衡。除非系統已經封閉僵硬得不能吸納創新因素、喪失自我調節和動態平衡能力。與“動機”無關,“良性”違憲或違法同樣會損害法制的權威和尊嚴。沒有全國人大授權,地方無權進行越過界限的“創新”。如果現行法律確已成了實踐發展的桎梏、必須“突破”才能發展,那就需要啟動法律授權的試點,或者啟動修憲或修法機制和程序。但至少從現階段來看,體制內創新的空間依然很大。而且憲法的“穩定性”并沒有限制住因政策而導致的頻繁修憲,更遑論一般性的修法。

30年地方人大的實踐清楚表明,地方法制建設和制度創新,必須獲得國家基本法律制度的支持,才能持續。上世紀80~90年代地方人大熱熱鬧鬧的“創新”,創造出的許多“新”形式游離于憲法和法律之外,在現有的法律、制度中很難討一個“硬”的說法,難免由盛而衰。有人認為地方人大為保證憲法法律的實施和加強對執法司法權力的監督,可以根據法律規定的精神“創新”出可操作的新的方式。但畢竟作為一種公權力,權力行使者在沒有大法明確授權的情況下,僅僅依某種“精神”推演出新的權力或行使方式,是不符合法治原則的。所以地方人大法制建設的重點要立足于把法律規定的職權落到實處。基于認識上的變化,進入21世紀后,地方人大逐漸把探索創新的著眼點放在憲法法律規定的職權、方式的有效行使上,越來越重視法律規定的方式,一些處置措施比較嚴厲的監督方式和“剛性”監督手段在一些地方有被采用。這些“剛性”方式一旦啟動便具有明確的法律后果和效力,這有利于增強地方人大的權威。如監督法實施后,地方人大依據法律規定對專項工作報告的審議,顯示出更有實質性和實效性,已多次出現政府部門或“兩院”專項工作報告未獲得通過的案例。

2. 近年來地方人大預算監督的創新,就是依法落實人大監督職權,使預算監督內容、手段、效果更有實質性和實效性。依法創新更能獲得體制上的強力支持。

近年來地方人大對地方財政預算監督的創新,就是從現有的憲法法律規定入手,通過技術、方法上的創新,使財政預算監督更具有實質意義,而不僅僅是履行“法律手續”而已。加強財政預算監督,為人民管好“錢袋子”,無疑是人大的關鍵職能之一。但長期以來,預算監督往往流于形式、流于程式,監督的力度和效果都很不理想[2]。加強預算監督,也是確保公共財政的社會保障功能和社會服務功能、讓人民共享改革發展成果的要求。經濟社會的發展為地方人大在實質上監督地方財政預算,創造了條件。重要的是人大不能僅僅滿足于履行程序,要敢于作為。

分析近年來地方人大預算監督方面的探索創新,它們并不是創設“新”的制度,也不是授予地方人大“新”的職權或手段,而是把過去只在形式上的職權變成實質上的職權。正因為如此,可以說它獲得了現行法律、制度的支撐。因此,當行使這種職權的條件趨于成熟時,這樣的技術、方法上的創新就可能產生事半功倍的績效[3]。首先在健全人大財經機構及工作機構方面,2002年廣東省人大常委會就成立了財經委員會預算監督室,2004年省人代會還設立了計劃預算組;監督法實施后,各省級人大都建立了專門的預算監督工作和服務機構。其次在實行部門預算和細化預算科目方面,2001年2月廣東省人大通過《廣東省預算監督審批監督條例》,對政府預算報告所列的科目,擴延到300多個款級、500多個項級財政資金,2002年省政府提供的省級部門預算試點單位年度預算表,細到政府部門購買一臺電腦的型號、價格等都一一列出,2003年的省級部門預算單位年度預算表長達605頁、包括102個省級部門,2004年的預算報告對每個部門都列明單位基本情況、人員設置、新一年工作任務收入預算說明、支出預算說明等;2006年,預算草案在“省級重點支出保障及主要項目安排情況”上,給每筆開銷具體立項,說明“做什么”、“達到什么效果”;2007年,預算草案封面上首次去掉“秘密”二字,代表可把草案帶回家仔細研究;2008年,預算草案變成了“電子書”,全部上網供代表查詢審議;2009年,預算案編制實現由“類”到“款”的突破,清晰列出了一款款具體的收支內容。2004年1月浙江省首次對部門預算進行專題審查,另有9個省級部門的預算以書面形式供代表大會審議。2005年3月廣州市人大代表數次質疑政府預算,一年后,市委辦公廳、市人大常委會辦公廳、市委組織部等“要害”部門進入預算審查范圍,2008年起廣州市人代會更將所有部門預算提交審議。再次在專題監督方面,2003年2月海南省人代會通過決定,各級政府需向同級人民代表大會報告舉債和清償債務的情況;2005年4月武漢市江岸區人大常委會首次對政府報送的7個重點建設項目計劃進行審議,其中兩個關于街道辦事處改擴建辦公樓的項目由于遭到常委會組成人員的質疑而“流產”;2007年8月,上海市南匯區惠南鎮實行預算民主,人大代表票決建設項目。四是對預算的執行進行有效和即時監督方面,2004年廣東省人大在全國率先實現與省財政廳國庫支付系統的聯網,2005年5月深圳市建立“實時在線財政預算監督系統”,2005年8月,四川省也實現了對財政支出情況實施即時“在線監督”。五是在審計監督及整改方面,2004年11月,甘肅省“審計清單”中披露的違規金額追繳到位;2005年8月,石家莊市人大常委會就審計報告整改作出決議,是年年底整改資金達99%;2007年7月,廣東省2006年審計發現的問題絕大部分得到糾正和整改,上繳財政、歸還資金近9億元。六是在監督的公開性和參與性方面,2004年8月,甘肅省人大常委會首次向媒體公布審計結果公告;2005年5月,湖南省首次披露了2004年度審計工作報告“有所刪節的新聞稿”,而2006年通過媒體發布的審計報告“幾近原生態”;河北省唐山市人大常委會利用門戶網站向社會公開政府預決算情況,還就重大項目向公眾說明;浙江省溫嶺市實行公眾參與式公共財政預算改革,強化了知情權、參與權和監督權,2008年溫嶺市澤國鎮將公共預算明細表公布于眾,將人大代表、民眾代表的民主懇談引入到預算審議中。

盡管地方人大預算監督還有很多的困難,但這些“依法”創新,在法律、制度上能獲得“硬邦邦”的說法,有助于避免一些指責和干擾,更能抓住關鍵部位,更能產生實效。如2009年的承德市人代會上,市政府2009年預算報告草案接連被代表打回修改了兩次,直到更改了預算才獲通過。

3. 地方人大制度創新必須符合國家權力構架,厘清自己的“權力邊界”。地方人大對執法和司法的監督應當符合人大制度下的合理分工原則。

“一府兩院”作為國家行政機關、審判機關和檢察機關均由國家權力機關即同級人大產生,向同級人大負責并報告工作,受同級人大監督。權力必須受到監督和制約,但任何權力包括人大的權力都是有邊界的。國家機關的職權有明確的劃分,國家機關之間的分權制約是國家政權有序運轉的前提。作為國家權力系統的任何一組成部分及其職能,都具有不可或缺性和不可替代性。當某一部分權力如行政權過度擴展和膨脹、或某一部分權力如代議機關權力過度抑制和萎縮、或者體系之外某種強力和權威不當介入和干預,都有可能模糊或者越過“權力邊界”,影響國家權力的相對平衡[4]。確認這一點,就可以在避免憲政建設由于當下“權宜”的或“現實”的原因而出現逆轉和不必要的波折。

基于此,發揮各級權力機關的作用顯得更迫切而且更重要;同樣也是基于此,盡管人大的現實權力很“弱”,但人大實現其職能作用,仍然必須立足國家權力構架的前提下。我們有必要以此來審視一度風行地方人大的“兩制”和“個案監督”。人大是立法者和法律監督者,而不是執法者和司法者。“兩制”即“執法責任制”和“錯案追究制”,本應該是“一府兩院”及其部門的事;人大保證憲法法律在本行政區域的實施,主要是制定地方性法規和有關決議決定、監督“一府兩院”及其部門正確有效實施法律法規和人大決議決定。人大推行“兩制”,似會混淆國家權力機關與檢察機關及其他國家機關內部不同性質的監督職能,容易使人大工作越俎代庖,陷于具體事務,有“越界”之嫌;而且“兩制”這種責任明確、分門把關的方式,主要適合于部門管理,不符合人大工作集體決策,講求程序,抓大事,抓主要問題等特點和規律。從各自的職能上說,地方人大最要緊的是要建立健全人大督促執法部門嚴格執法的保障機制。

“個案監督”雖然是基于對司法腐敗、司法不公和監督不力的不滿以及對人大司法監督的期望,但就從憲法法律對權力機關與司法機關的明確分工而言,人大“個案監督”相當明顯地僭越了司法權。我們不能否認人大“個案監督”確實在特定條件下發揮了很積極的作用,但支付了過大的制度成本,不僅人大司法監督工作陷入一個個具體案件中,對我國“司法獨立”也會造成沖擊,結果很可能與初衷相左。追求司法公正目標,應該把重點放在體制內國家權力架構下思考。況且人大運用現有的監督方式監督司法活動是大有可為的,如依法對案件提出質詢和詢問,組織特定問題調查委員會,對有關責任人員撤職和罷免等[5]。雖然在目前情況下,如何做到既不介入司法“個案”又能有效監督司法,仍是需要繼續探索的難點[6],但地方人大的探索必須符合國家權力分工,才能比較順利地實現目標。

4. 地方人大制度創新必須得到基本法律和制度的認可和支持,這是社會主義法治的要求。所以地方人大制度創新必須找到與現行法律和制度的最佳契合點。

應該說涉及國家權力行使這樣的制度安排,得由國家根本法律和基本法律所規定。在法制建設的初級階段,使用法律規定的權力行使方式的條件有的時候不很成熟;地方人大為實現權力機關的職能而進行的、似乎無法律授權的方式和手段上的“創新”,有它的必要性和合理性。但是,地方人大關于國家權力行使方式這樣的制度創新,其生命最終取決于能否被基本法律和制度接納,當國家基本法律開始覆蓋地方人大“創新”的領域,地方人大“創新”要么被認可,要么消亡。30年來地方人大為落實憲法法律賦予的職權進行了艱苦的努力,很多年來從事地方人大工作的同志,期盼監督法能給地方人大在監督方式上的眾多“創新”以明確的說法和支持。但經過20年艱難打磨的監督法,顯然把監督的重點放在憲政框架下的制度建設,以及宏觀的總體的監督。對地方人大那些“創新”,明確認可的似乎只有“執法檢查”和“審議意見”。能與基本法律和制度形成對接,必然有內在邏輯上的契合點。

審議意見的前身是法律監督文書(法律監督書或審議意見書),但嚴格地說審議意見并不是一種監督方式。它是人大常委會審議有關報告時對“一府兩院”提出的書面建議、批評和意見,至多也就是人大審議監督的一個載體。它不具有實體性約束力和強制力,人大只能對“一府兩院”提出“研究處理”、“報告結果”或“再作研究處理并報告結果”的要求,而不能強制要求其“執行”、“落實”、“實施”。事實上既沒有賦予人大新的權力,又沒有賦予人大新的手段,完全“中規中矩”,幾乎不存在與現行法制銜接的問題。但是審議意見也是很有價值的創新,它以一種書面的規范形式提出,既對人大常委會提高審議質量有所要求,也對“一府兩院”依法行政和公正司法提出了正式的意見,對督促“一府兩院”積極改進工作會產生更好的作用。況且審議意見并不影響地方人大行使其他法律方式,如果確需增強“剛性”,則可以采用決議、決定的形式;如果審議意見確乎正確而重要,而有關機關又辦理不力甚至置若罔聞,則可啟動其他監督手段如質詢、特定問題調查等[7]。而監督法規定,人大常委會審議意見以及“一府兩院”對審議意見的研究處理情況,要向本級人大代表通報并向社會公布,無疑將大大增強審議意見的效果。

地方人大執法檢查,最早可追溯至上世紀80年代初,一開始就是作為“視察”的一種形式出現的,主要是調查了解執法情況。至90年代,地方人大的執法檢查逐漸規范起來,成為縣級以上各級人大常委會監督法律實施情況的主要形式,省級人大大都通過地方性法規對執法檢查的組織、活動原則、主要程序等內容作了規定。憲法和地方組織法規定,地方人大及其常委會在本行政區域內,保證憲法、法律和行政法規的遵守和執行。而在很長時間,立法速度很快,而執法情況卻很不理想,“立法如林、執法無力”。人民群眾和全社會都期望地方人大抓住關系改革發展及穩定和諧的大局、關系人民切身利益、社會普遍關注的重大問題,加強對執法司法的監督。正是在這種情況下,執法檢查迅速擴大到全國。總的看來,執法檢查這種形式就是落實憲法法律的規定,基本上不涉及“黨政關系”及干部考評管理等敏感一些的問題,也不涉及國家機關權力構架,地方人大行使權力的“邊界”也是清晰的,與現行法律的對接沒有多大障礙。地方人大認認真真開展好執法檢查,就可以做到了“不失職”,但同時也做到了“不越權”,從而也就避免了種種指責。執法檢查在體制內相對成熟,因而很快獲得全國人大常委會領導的肯定[8],也被全國人大常委會所采用[9]。由于監督法出臺前沒有國家法律具有權威性的規定,各地實踐中執法檢查的做法不盡相同,檢查時緊時松,效果不易持久,而且執法檢查活動過于頻繁,往往流于形式,難以解決實際問題。以國家大法的形式規范執法檢查,勢所必然。監督法出臺后,執法檢查有了國家大法的規范,程序得到規范,權威性得到增強。

5. 地方人大的探索和創新必須要維護國家法制統一的原則。現階段地方人大要把對地方性法規的清理和對規范性文件的審查,作為地方法治建設的重頭戲。

全國人大及其常委會是我國唯一法律制定機關,地方性法規和行政法規必須以憲法法律為依據或前提,是從屬于憲法法律的。保證憲法法律的正確有效實施、維護憲法法律的尊嚴和社會主義法制統一,是地方人大的職責所系。在設立地方人大常委會的第一個十年,法制統一問題還沒有突出顯現出來;而在第二個十年,隨著大量的地方性法規的制定和諸多“非立法性”規范性文件的出臺,法制統一問題開始凸現,但尚未引起地方人大和全社會的高度重視;直到第三個十年,維護社會主義法制和諧統一,成為民主法治和和諧社會建設不可回避的重要內容。30年來,我國已形成多層次、多形式的立法體制,產生了數量龐大的不同位階、不同效力的各類法律、法規、規章,而法律法規備案審查程序卻被長期擱置或流于形式。尤其是30年來中國經濟政治社會狀況和體制機制已經發生了巨大變化,一些法律法規制定時候所依據的經濟社會基礎和所調整的經濟社會關系也已發生巨大變化,對法律法規的清理、修改或廢止不及時跟進,就會給社會主義法制統一帶來一些問題。 地方人大的探索創新要防止和糾正妨礙與破壞社會主義法制統一的現象發生,使地方法制建設處于正確的運行軌道[10]。有立法權的地方人大常委會,一方面要特別重視提高地方立法質量,另一方面要根據形勢變化和現實需要,著手對法規進行清理[11]。