西方發(fā)達(dá)國家議會監(jiān)督制度探析

王國聚

西方國家的議會除了行使立法權(quán)、財(cái)政權(quán)之外,還對政府有強(qiáng)大的監(jiān)督權(quán),包括不信任投票權(quán),對政府的政策、決策、行為進(jìn)行的質(zhì)詢和調(diào)查權(quán),對財(cái)產(chǎn)收支計(jì)劃的完成情況、財(cái)政收支情況和財(cái)政政策實(shí)行檢查權(quán),對外交和戰(zhàn)爭的監(jiān)督權(quán)及對政府及其工作部門人員的彈劾和任命批準(zhǔn)權(quán)等。

考察西方各國議會制度可以發(fā)現(xiàn),一國的議會除了行使立法權(quán)、財(cái)政權(quán)及其他權(quán)利之外,還享有對政府強(qiáng)大而廣泛的監(jiān)督權(quán)。在現(xiàn)代西方國家,議會的監(jiān)督職能顯得日益重要。這一方面固然是因?yàn)樾惺贡O(jiān)督權(quán)乃是民主體制下議會職能的重要組成部分;另一方面也是因?yàn)樾姓?quán)在各國均呈現(xiàn)出日益擴(kuò)張的趨勢,欲維護(hù)責(zé)任政府和有限政府的原則,就要對其權(quán)力進(jìn)行全面的監(jiān)督和制約。因此,無論各國憲法是否對議會的監(jiān)督權(quán)作出了明確規(guī)定,對政府及其職能部門的各種行為進(jìn)行監(jiān)督和控制始終是議會所不能推卸又極為重要的職責(zé),它體現(xiàn)了資產(chǎn)階級的分權(quán)學(xué)說和權(quán)力制衡原則,是現(xiàn)代西方監(jiān)督體制中最主要和最具代表性的監(jiān)督制度,是一國行政體制管理科學(xué)化中不可缺少的重要組成部分。

由于西方各國政體和歷史傳統(tǒng)的不同,議會監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容也不盡相同,一般來說,議會制國家的議會對政府的監(jiān)督權(quán)更大一些(比如英國議會享有對政府的信任或不信任投票權(quán)、對政府及其各部門的辯論權(quán)和質(zhì)詢權(quán)等),而總統(tǒng)制國家議會的監(jiān)督權(quán)就要小一些(例如美國國會對政府不能投不信任票,也沒有質(zhì)詢之說)。西方議會監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容多種多樣,手段方式不一,綜合各國情況,大致包括:不信任投票權(quán);對政府的政策、決策、行為進(jìn)行的質(zhì)詢和調(diào)查權(quán);對財(cái)政收支計(jì)劃的完成情況、財(cái)政收支情況和財(cái)政政策實(shí)行檢查權(quán);對外交和戰(zhàn)爭的監(jiān)督權(quán)及對政府及其工作部門人員的彈劾和任命批準(zhǔn)權(quán)等。

一、不信任投票權(quán)

不信任投票權(quán),亦稱倒閣權(quán)或通過譴責(zé)案權(quán),是議會制約、監(jiān)督政府的有力手段。它起源于19世紀(jì)40年代的英國,直接指向、直接處理政府的執(zhí)政資格。

在西方責(zé)任內(nèi)閣制國家里,內(nèi)閣由議會選舉,也必然向議會負(fù)責(zé),因此內(nèi)閣推行的施政綱領(lǐng)、一般政策必須得到多數(shù)議員的支持,否則議會可以提出不信任案。從西方國家議會的實(shí)踐來看,議會對執(zhí)政黨表示的不信任的方式有以下幾種:①議會通過對執(zhí)政黨內(nèi)閣的施政綱領(lǐng)或內(nèi)閣組成的不信任案;②議會拒絕通過有關(guān)執(zhí)政黨政府的重要議案、政府的預(yù)算案、財(cái)政案或拒絕批準(zhǔn)政府締結(jié)的國際條約;③執(zhí)政黨政府就某一重大決策主動向議會提出要求信任表決,但在表決中失敗;④議會通過一項(xiàng)反對執(zhí)政黨政府提案的反提案以及通過對政府的譴責(zé)案[1]。而提出不信任案的原因主要有兩個(gè)方面:一是議會對政府的施政綱領(lǐng)、重大決策等有不同意見可以提出不信任案;二是議會對政府成員的重大違法失職行為也可以引發(fā)議會提出對政府的不信任案。按照代議制原則,政府的存在是以議會的信任為條件的,如果這一不信任案獲得議會多數(shù)通過,或者議會通過對政府的譴責(zé)案,就表明政府失去議會多數(shù)的支持,其后果是:要么政府必須辭職,要么提請國家元首解散議會,重新舉行大選,由新的議會決定政府的去留。由此可見,不信任案是既對著政府又同時(shí)對著議會本身的一把雙刃劍,當(dāng)議會提請對政府的不信任投票的同時(shí),也要承擔(dān)被政府解散的風(fēng)險(xiǎn)。

二、施政監(jiān)督權(quán)

議會對政府的施政監(jiān)督權(quán)主要是通過質(zhì)詢和調(diào)查兩種方式進(jìn)行的。

(一)質(zhì)詢權(quán)

質(zhì)詢是指議會議員就政府的施政綱領(lǐng)、行政措施以及其他事項(xiàng)等向政府首腦或高級官員等提出質(zhì)疑或詢問,要求其予以解釋、說明、答復(fù),并據(jù)此進(jìn)一步采取措施的權(quán)利。在美國等總統(tǒng)制國家中,由于政府不對議會負(fù)責(zé),議會沒有質(zhì)詢權(quán),而在英國等議會制國家,政府產(chǎn)生于議會,向議會負(fù)責(zé),因此,議會一般都擁有對政府的質(zhì)詢權(quán),并且質(zhì)詢是這些國家的議會監(jiān)督政府的重要方式。質(zhì)詢的主體一般是議會及其成員,而對象則是政府及其主要組成人員,質(zhì)詢的內(nèi)容主要涉及公共政策、重大社會事件以及政府官員的行為等。

質(zhì)詢,分為詢問和質(zhì)問,詢問主要針對一般問題,多為議員就某事向政府發(fā)問或向個(gè)別行政官員所掌握的事項(xiàng)詢問,被詢問的政府官員必須答復(fù),它只構(gòu)成質(zhì)詢者與被質(zhì)詢者之間的問答和補(bǔ)充問答,不構(gòu)成議會的議題;質(zhì)問所提出的問題是比較重要的,大多涉及重大的政府行為,它除了質(zhì)詢者與被質(zhì)詢者之間的問答以外,往往構(gòu)成議會的議題,并附有辯論,辯論終結(jié)可能導(dǎo)致議會對政府提出信任和不信任的表決。

各國議會都為質(zhì)詢安排了專門的時(shí)間,并規(guī)定了質(zhì)詢提出和答復(fù)的程序。比如在英國,《平民院議事規(guī)則》第十八條規(guī)定:質(zhì)詢應(yīng)當(dāng)以書面形式提交給議事臺辦公室,在質(zhì)詢通知上應(yīng)當(dāng)注明要求口頭答復(fù)還是書面答復(fù),議長在接到質(zhì)詢案后,應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)送有關(guān)的政府機(jī)關(guān),由其在一定時(shí)間內(nèi)給予答復(fù),要求書面答復(fù)的,有關(guān)的大臣應(yīng)當(dāng)在指定的日期向該議員提供答復(fù);要求口頭答復(fù)的,議會可以要求有關(guān)大臣在指定的時(shí)間到議會口頭答復(fù)質(zhì)詢。

正如英國法學(xué)家詹寧斯所說:“一個(gè)議員無論是想要糾正一個(gè)錯(cuò)事,還是想要攻擊哪個(gè)大臣,提出質(zhì)詢的權(quán)力總是重要的。它迫使各部在他們的行動中謹(jǐn)慎小心;它能防止一些小小不公平之事,這些事情是如此普遍地和官僚主義連在一起的;他迫使行政人員去注意個(gè)人的不平之處。”[2]

(二)調(diào)查權(quán)

調(diào)查權(quán),即議會對政府行為是否違法進(jìn)行調(diào)查的權(quán)力,亦稱“國政調(diào)查”,是西方議會監(jiān)督政府的重要手段之一。議會對政府進(jìn)行“國政調(diào)查”起源于17世紀(jì)時(shí)的英國,是議會為了行使其固有的立法權(quán)、預(yù)算權(quán)、人事權(quán)、審議權(quán)等而了解民意、查明事實(shí)的重要手段,也是議會了解政府的有關(guān)行為、對其實(shí)施有效監(jiān)督不可或缺的方法。

在各國的議會中,調(diào)查權(quán)的大小也不盡相同,調(diào)查的內(nèi)容也不盡一致,一般包括:圍繞行使立法權(quán)進(jìn)行的調(diào)查(政府是否切實(shí)負(fù)起“執(zhí)法”責(zé)任,保證法律的實(shí)施);選舉調(diào)查(選舉中是否有違法、舞弊行為);政治調(diào)查(政府執(zhí)政時(shí)是否有違法行為);人權(quán)調(diào)查(政府及政府官員是否侵犯公民基本權(quán)利)。調(diào)查的方法一般是由議會各委員會舉行各種聽證會、調(diào)查會,議會有權(quán)傳喚證人,要求有關(guān)政府官員或公民個(gè)人在聽證會上公開或秘密地提供證詞和記錄,提供偽證的要承擔(dān)法律責(zé)任,被傳喚者如果拒絕出席作證,將以“藐視議會”罪由司法機(jī)關(guān)起訴[3]。

一般性的調(diào)查包括視察、考察、走訪等,沒有嚴(yán)格的程序。確認(rèn)某種事實(shí)的專門調(diào)查或特別調(diào)查包括國政調(diào)查、聽證調(diào)查和特別委員會調(diào)查等,其適用范圍可能涉及政府要員、法院法官的某些違法行為。調(diào)查的程序大致是:①通過議會一定數(shù)量的議員表決通過或由議會授權(quán)某委員會決定而提出;②組織專門或臨時(shí)的調(diào)查機(jī)構(gòu)開展調(diào)查活動;③舉行各種聽證會,邀請或傳喚有關(guān)公民、社團(tuán)和有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)參加,并要求他們提供必要的證據(jù)和資料;④調(diào)閱和獲取有關(guān)信息,包括用秘密手段等從當(dāng)事人和知情人處搜集情報(bào)資料和獲得證據(jù);⑤公布調(diào)查結(jié)果。依照一定程序獲準(zhǔn)公布的結(jié)果,可導(dǎo)致政府的危機(jī),調(diào)查中發(fā)現(xiàn)觸及刑法的事項(xiàng),則引起司法追究[4]。

三、人事監(jiān)督權(quán)

議會的人事監(jiān)督是指議會有權(quán)對國家高級公務(wù)人員的任命進(jìn)行提名、批準(zhǔn),并且有權(quán)彈劾或者罷免某些高級官員,包括對國家元首、政府官員和某些特殊機(jī)構(gòu)人員的選舉、任命、認(rèn)定、彈劾、罷免等[5]。

(一)任命批準(zhǔn)權(quán)

任命權(quán)是一項(xiàng)重要的權(quán)力,一般是由議會和政府共享的,世界各國的規(guī)定不盡相同,主要有以下三種:一是由國家元首根據(jù)議會的提名任命官員,如荷蘭、奧地利等,如奧地利總統(tǒng)根據(jù)國民議會的提名任命1名憲法法庭法官,根據(jù)聯(lián)邦議會的提議任命3名憲法法庭的法官等。二是由議會直接選舉和任命官員,如德國和法國,法國高等法院的法官,半數(shù)由國民議會選出,半數(shù)由參議院選出。三是由政府任命高級官員,但政府的任命必須得到議會的批準(zhǔn)。如美國,根據(jù)憲法,政府各部部長、各獨(dú)立機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、駐外使節(jié)、最高法院法官等由總統(tǒng)經(jīng)參議院批準(zhǔn)后任命,參議院有權(quán)審查總統(tǒng)提名的人選并予以否決,并且只有半數(shù)以上的議員同意,提名方可被批準(zhǔn)。批準(zhǔn)程序是:總統(tǒng)先將其提名送交一個(gè)恰當(dāng)?shù)奈瘑T會,該委員會將審查提名者的資格和報(bào)告,如同意,再將報(bào)告呈交全院大會批準(zhǔn),批準(zhǔn)以簡單多數(shù)通過;如果遇到拒絕,總統(tǒng)則將重新提名替代者[6]。比如2008年12月奧巴馬政府任命的國務(wù)卿等政府重要組成人員都要由參議院批準(zhǔn)方可上任。

(二)彈劾權(quán)

彈劾是西方議會對政府高級官員犯罪或者嚴(yán)重失職進(jìn)行的控告和審判定罪的一種制度。它起源于14世紀(jì)的英國,但到19世紀(jì)初期被英國廢止,不過此時(shí)的西方許多國家都比照英國建立了自己的彈劾制度,特別是在沒有“倒閣”權(quán)的總統(tǒng)制國家,彈劾更是議會監(jiān)督政府的不可或缺的一種制度。

西方各國議會的彈劾程序不盡相同,大致有以下幾種方式:一種是由眾議院提出彈劾程序,由參議院審判定罪,比如美國;另一種是由議會兩院共同組成特別機(jī)構(gòu)來行使彈劾權(quán),比如日本;第三種方式是由議會通過彈劾案,由憲法法院或普通法院進(jìn)行審判,比如德國。彈劾是一種嚴(yán)厲的懲治手段,在西方國家并不經(jīng)常發(fā)生,正如英國法學(xué)家詹寧斯曾說:“彈劾是議會軍械庫中的一件重武器,正因?yàn)槠渲?所以不宜常用。”[7]就美國而言,自1789年以來,國會共提出60余個(gè)彈劾議案,其中15人被彈劾,但僅有7人因被判有罪而被革職,且多為法官。因?yàn)槁?lián)邦政府官員可以免職,所以可不通過國會即可將其開除,而法官是終身制,只有通過彈劾才能將其革職[8]。美國歷史上僅有兩位總統(tǒng)遭到彈劾,他們是第17任總統(tǒng)約翰遜和第42任總統(tǒng)克林頓,但彈劾均被參議院推翻。盡管國會的彈劾權(quán)很少使用,但其威懾力不容低估,1974年尼克松總統(tǒng)就是為了避免國會彈劾而被迫辭職。

四、外交監(jiān)督權(quán)

西方議會的外交監(jiān)督權(quán)主要表現(xiàn)為議會對政府所締結(jié)的條約享有的審查和批準(zhǔn)的權(quán)力。在外交領(lǐng)域,由于議會的議事程序復(fù)雜、難以適應(yīng)外交上果斷、靈活、保密等的需要,導(dǎo)致政府在外交領(lǐng)域的權(quán)力日益擴(kuò)大;但是,另一方面,多數(shù)國家仍然采取由議會和政府分享外交權(quán)的模式,由議會承擔(dān)一定的外交監(jiān)督職能,政府對外簽訂的條約須經(jīng)議會的批準(zhǔn)方可生效[9]。具體方式又有兩種不同情況:一種是政府對外締結(jié)的一切條約都必須經(jīng)議會批準(zhǔn),比如英國、美國、日本等國;一種是政府對外締結(jié)的條約,僅限于重要的條約或某些特定的條約,才必須經(jīng)過議會的同意,比如意大利。當(dāng)然也有個(gè)別國家由政府首腦全權(quán)負(fù)責(zé)對外締結(jié)條約,一切國際條約都不經(jīng)過議會的批準(zhǔn),比如新西蘭等國[10]。但在西方大多數(shù)國家中,由議會和政府分享外交權(quán)已成為共識。在美國,總統(tǒng)同其他國家締結(jié)的條約必須經(jīng)過參議院的批準(zhǔn),美國《參議院議事規(guī)則》第三十條規(guī)定:在參議院議事程序上,有關(guān)條約的議案經(jīng)過二讀之后方可提出修正案;而關(guān)于建議和同意批準(zhǔn)條約的議案則需經(jīng)過所有出席議員的三分之二的同意方可通過,與條約有關(guān)的其他動議和議案需要出席者過半數(shù)同意方可通過,無限延期的動議則要出席者三分之二的同意;國會休會后,條約未被批準(zhǔn)的,應(yīng)在下一次會議上繼續(xù)討論,但該議程隨一屆國會任期結(jié)束而終止,在新一屆國會中對該問題重新進(jìn)行審議。

此外,議會監(jiān)督政府還通過控制政府的支出進(jìn)行,國家財(cái)源的籌措,固然是政府的職權(quán),但政府如何籌措財(cái)源,必須得到國會的授權(quán)。在美國,議會的預(yù)算權(quán)被稱為“錢袋權(quán)”,預(yù)算包括征稅和撥款兩個(gè)方面,政府的一項(xiàng)計(jì)劃要經(jīng)過國會的雙重授權(quán),即總統(tǒng)每年須向國會提交一個(gè)財(cái)政年度的預(yù)算方案,由國會掌握批準(zhǔn)的權(quán)力,在財(cái)政年度結(jié)束后,國家總審計(jì)局要對政府各機(jī)構(gòu)使用經(jīng)費(fèi)的情況進(jìn)行審計(jì),并向國會提交評估報(bào)告。如果財(cái)政年度已經(jīng)開始而預(yù)算尚未通過,政府可以請求國會通過一個(gè)臨時(shí)預(yù)算,但政府臨時(shí)動用的款項(xiàng)將來一并歸于總預(yù)算。對于臨時(shí)發(fā)生的特別需要,國會也可應(yīng)政府的要求審議通過為應(yīng)付這種需要而編制的特別預(yù)算[11]。如2008年11月美國國會通過政府700億美元的救市款。

當(dāng)然,西方議會有時(shí)候也會用立法權(quán)去行使監(jiān)督政府的職能,借助監(jiān)督權(quán)以加強(qiáng)立法,或以立法規(guī)定監(jiān)督所需措施,比如美國在1973年不顧總統(tǒng)的否決通過的《戰(zhàn)爭法》。當(dāng)然,大多數(shù)西方國家議會的立法權(quán)與監(jiān)督權(quán)是涇渭分明的,但也有例外,比如德國。德國議會把立法工作和監(jiān)督工作統(tǒng)一起來。在德國,議會的監(jiān)督權(quán)已經(jīng)有意識地滲透到立法權(quán)中。德國議會認(rèn)為,它的立法工作本身就是對政府進(jìn)行的監(jiān)督,德國議會積極向立法的前議會的階段滲透,在這一階段上就與政府協(xié)商決定政府法案的要點(diǎn),在立法的議會階段,議會對政府的法案更是竭盡所能地予以修正,使其最大限度地體現(xiàn)議會的要求。因此,德國議會將監(jiān)督權(quán)一方面擴(kuò)大為與政府分享國事決策權(quán),另一方面又對政府實(shí)施雙方協(xié)商決定的政策即法律的活動進(jìn)行跟蹤監(jiān)督[12]。

參考文獻(xiàn):

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[3]楊曙光:《英國議會的監(jiān)督制度》,載《人大研究》2005年第7期。

[4]尤光付:《中外監(jiān)督制度比較》,商務(wù)印書館2003年第1版, 第92頁。

[5]呂艷濱:《西方主要國家議會監(jiān)督手段之比較》,載《環(huán)球法律評論》2003年夏季號。

[6][8][11]李娟:《美國國會的監(jiān)督制度》,載《人大研究》2003年第10期。

[10]樊體寧:《西方議會監(jiān)督權(quán)探析》,載《國際關(guān)系學(xué)院學(xué)報(bào)》1994年第2期。

[12]蔣勁松:《英美法德瑞以六國議會對政府的監(jiān)督》,載《人大研究》2000年第11期。

(作者單位:大連海事大學(xué)法學(xué)院)