從地方立法聽證看政治合法性的現代轉型

張建軍　胡　朋

地方立法聽證作為一種手段,踐行了“一切權力屬于人民”之憲法精神,詮釋了當代政治合法性的“法”“合”新趨向。

一、我國地方立法聽證基本狀況

聽證制度最先是在司法領域中的聽取當事人雙方辯駁的程序,后來逐漸適用于行政領域和立法領域中,在我國聽證最先也出現在行政處罰領域中,因此,學者對聽證的研究大多從行政聽證的方面對聽證做了狹義的界定。立法與行政分屬于政治國家的兩個不同的領域,立法質量的優劣對行政有著重要的影響,正因此它的重要性,在近幾年立法中出現了聽證制度,而且這種現象呈現擴大的趨勢。

(一)地方立法聽證的內涵

立法聽證是立法主體在立法活動中,進行有關涉及公民、法人或其他組織的權益的立法時,聽取利害關系人和社會公眾意見,作為審議法律法規的依據和參考意見的一種程序制度。從憲政層面上看,立法聽證制度是在代議制度和政黨制度框架下的一項輔助性的、程序性的制度,它更多保障的是公民的程序權利而非實體權利。

立法聽證制度設計的初衷在于從程序上保障公民的權利,即給公民享有實體權利創造有利的外部條件。在現實社會當中,這項制度帶來的實際效果遠遠超過設計預期。一方面,它提高了立法的民主性和科學性;另一方面,它能產生很強烈的政治效果,這個效果主要體現在公民對國家的態度和情感上。當然,我國地方立法聽證機制正處于發展成型時期,不可避免的會出現某些不和諧的因素,但我們不能因小失大。因此,本文對我國地方立法聽證這個概念的使用,是建立在地方立法聽證機制的“應然”層面上。

(二)現狀與趨勢

我國大部分省份和一些有立法權的市先后舉行了形式不一的立法聽證。據統計,截至2004年底,全國有24個省級人大常委會共對39件地方性法規草案舉行了36次立法聽證會。從地域分布上看,上海舉行過4次,廣東、天津各2次,浙江、湖南、福建、河北、山西、江蘇、江西等7省各2次,湖北、安徽、海南、四川、重慶、青海、新疆、甘肅、遼寧、山東、北京、河南、黑龍江、內蒙古等14個省區市各1次。從時間上看,1999年舉行的聽證會為1次,2000年為5次,2001年7次,2002年6次,2003年7次,2004年12次,呈現出逐年增多的趨勢。立法聽證的內容,涉及市場管理、消費者權益保護、環境資源保護、城市公用設施建設、道路交通安全、見義勇為等方面[1]。

考究我國地方立法聽證發展態勢背后的原因,主要源自兩方面的因素:一是民主發展的必然要求。從我國現行的體制來看,由于國情的特殊性,在全國人大及省級人大等,某地的公民通過間接民主形式行使對國家的管理。間接民主,在某種程度上講,有著“代表性不足”的問題。我國法治與民主的發展,要求公民參與式的推進。一是市民社會的成長成為此種制度產生與發展的內驅力。隨這我國利益主體的多元化,彼此的利益主張需要通過一種機制得到綜合與表達,對參與式民主的需求亦隨之增長。正是基于這兩個主要的原因,我國地方立法聽證才日臻完善,并逐漸走向規范化、制度化。要進一步回答聽證制度迅速發展的原因,必須闡明地方立法對民主、公民參與所具有的功能意義。

二、地方立法聽證與政治合法性:手段與目的

任何一種人類社會的復雜形態都面臨一個合法性問題,“即該秩序是否和為什么應該獲得其成員的忠誠問題”[2]。較早提出“合法性”問題的學者當屬盧梭,他在著作《社會契約論》中明確指出:“人是生而自由的,但卻無不在枷鎖之中。自以為是其他一切主人的人,反而比其他一切更是奴隸。這種變化是怎樣形成的?我不清楚。是什么使這種變化成為合法的?”[3]一個重要的問題是,合法性的基礎是什么?主要體現在規則體系、法律制度、民意基礎[4] [5]。

(一)政治合法性的法律要件:地方立法聽證的依據和結果

言及政治合法性對地方立法聽證機制的法律要件要求,我們不能回避聽證機制所依據的法律法規以及在聽證的基礎上所形成的地方法律性公共產品。憲法第二條規定:中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規定,通過各種途徑和形式,管理國家事務,管理經濟和文化事業,管理社會事務。第三十五條規定:中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由。除了作為國家根本大法的憲法提供法律依據外,立法法第三十四條規定:“列入常務委員會會議議程的法律案,法律委員會、有關的專門委員會和常務委員會工作機構應當聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”其他的法律性文件也作了相關規定,此處不作贅述。“一切權力屬于人民”的憲法原則說明了國家權力的來源,而人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。按照這種邏輯,無論是全國性的立法機關,還是地方立法機關,都有責任和義務為公民行使權力和享有表達自由權提供實現的機制。地方立法聽證具備前面所述的基本屬性,也正是憲法、立法法地等其他的法律法規相關規定的實踐版本。從這個意義上講,地方立法聽證本身是符合法律的。另一個方面,地方立法聽證所符合的法律不能含括合法性“法”的全部外延,僅僅滿足合法律性是遠遠不夠的。聽證為公民提供了表達自我利益的機制,這是對人實現自我需要的滿足。人性的滿足是比任何其他物質方面的幸福感更為重要和關鍵,而且符合顯性的理性力量,因為“人是目的而不是手段”。在這個意義上,理性要求是地方立法聽證的一個重要依據,甚至更為關鍵。

我們談到了地方立法聽證的“合法律性”和“理性”雙重依據,這個對合法性的法律要件具有重要的作用,但是我們不能把手段當作目的本身,其目的在于地方立法聽證導出的法律產品也符合“人的本性的、合乎人道的價值訴求”。在這,我們需要建立一個理論假設,在不抵觸憲法法律的前提下,假設在地方立法聽證的過程中各個主體都處于事實上的平等地位并且能充分有力地表達自己的利益主張,同時決策者能夠保持“價值中立”。在這樣的條件下,我們沒有理由懷疑法律產品的正當性[6]。當然我們不能絕對自信地認為經過聽證的法律是完美無缺的,畢竟現實生活有種種令人沮喪的因子,但是不能因此否定這種相對合理的選擇。所以,在這個層面,這種法律法規的產出是符合“人的本性的”。

(二)政治合法性的民意要件:地方立法產品的認同感

地方立法聽證作為一種立法行為的組成部分,從某種程度上講,它是一種國家行為,當然也是一種政治行為。這樣的屬性使得它在維護國家政治合法性方面,具有不可推卸的責任。因此,地方立法聽證落實的效果,在微觀層面可以影響公民個體對政治共同體的認同。一個好的公共產品,不僅能夠增進人民福祉,而且有利于增強民眾對政治承認與服從的主觀感受[7]。而這類“良”的公共產品的形成是多種因素綜合的結果,也就是說公民認同感的產生源于多重因子。一方面,立法機關在立法聽證的過程中,可以最大限度地傾聽相關利益主體的多種聲音。在多種利益主張相互博弈的過程中,立法機關可以更深入地認識和分析立法矛盾和利益沖突的焦點,從而為科學的決策提供參考依據。在擁有豐富信息資源的前提條件下,不能武斷地認為必然帶來“至善”的法律產品,但是我們有理由相信它趨向于產生“至善”的法律產品的主觀預期。而“至善”本身又是人們內心對外部世界的價值訴求,對達致“至善”的手段產生道德認同,便理所當然。另一方面,公民個體置身于特定的利益表達機制內并充分表達自己的利益主張,在這個過程中,利益各方代表相互博弈,進行不斷地讓步,從而達成妥協。妥協的過程是意思自由的充分展現,妥協的結果也意味著自愿的讓與,一旦達成妥協,則會出于對自己選擇的尊重而對輸出的法律產品予以認可。

正如上所述,地方立法聽證,它是國家政治行為的現實縮影之一。從工具主義出發,它只是國家政治運作的一種工具,工具本身不帶有任何的政治情感,但是一旦涉及公民的現實生活,它便附加了政治的社會內涵。人們習慣于或者傾向于通過評價實現政治統治的各種工具和手段,來喚起、重構、固化和刻寫自己的政治記憶[8],(往往無意識地)培養自己的政治情感。雖然地方立法聽證只是國家政治行為的一個細微的部分,但是對公民來講,卻有以小見大的思維趨向。

三、地方立法聽證是從“法”到“法”“合”并流的有力突破

(一)政治合法性的重“法”階段

(1)重“法”的表征

回顧人類文明的歷史,自共同體的存在伊始,關于合法性的問題,無論部落首領抑或統治者重視還是不重視,它都作為一種客觀存在,伴隨政治生活的始終。檢討合法性的傳統路徑,我們經歷了從自然法到契約論的合法性建構過程。

“自然”一詞的原初意涵是本質和本性。在這個意義上,所謂“自然法”,簡而言之就是源于人的本性的、合乎人道的價值訴求,它作為一種終極關懷,發布著按人的內在價值看待人、用屬人的方式對待人的道德律令,它的普遍、絕對和永恒因此就是毋庸置疑的。無論是柏拉圖的“正義理想國”,還是亞里士多德的“優良城邦”,在他們看來,一種政治統治是否具備合法性,完全取決于它是否符合永恒不變的、合乎自然理性的,將人類生活導向至善的自然法準則。古代中國對政治合法性的建構與之有極大的相似之處,只是自然法的精髓和正義的觀念主要自倫理和道德體系析出。在我國古代,政治合法性的建構寓于“禮制”、“天常”之中。換句話說,這種“禮制”、“天常”就是古代中國政治統治合法性的來源和依據。從以上的分析可以發現,古代中西方政治合法性的建構都以自然法為出發點,即使發展過程由于不同的歷史境遇而發生變化,但仍然保持著對一個至高無上的絕對秩序的維護。

時至近現代,政治合法性的問題也是統治階級所關注的重要問題。在我國,當一個政黨取得政權的時候,往往采取頒布一部憲法的方式以向天下昭示統治的合法性。合法性與政權統治的穩定是并行不悖的,只有具備合法性,政權才能長治久安,否則政息人亡。從政治心理角度分析,在經過多年的憲法社會化過程后,公民個體傾向于認為在憲政體制內的一切政治行為具有“合法律性”,因而該政治行為具有合法性便理所當然。殊不知“合法律性”與“合法性”分屬不同的范疇,但是從側面反映了政治合法性對“法”的倚重。

(2)“法”對傳統社會政治的功能意義

對于“法”對傳統社會政治的作用與功能,需要置于不同語境下來考察。在第一種語境下,作為符合理性的“法”論證了政治權力來源問題,而此論證往往被賦予不證自明性。在傳統的社會政治生活中,處于優勢的政治階層出于維護統治的需要,將作為理性意義的“法”解構成諸如“自然法”、“神意”、“天意”等元素。在當時的生產力水平和認知能力下,加之偶然的自然現象,人們形成了對政治運作的特定評價和固有情感,從而把復雜的政治現象簡單化為上天的安排抑或神靈的意志,簡單地認為政治權力來源于上天的賜予,這種情形在建國時的普通民眾身上還依稀可見。這樣的一種政治情感在長期的形成和發展,使得民眾在政治權力來源問題上心照不宣,不證自明。在第二種語境下,作為規范意義的“法”有利于從制度層面維系政治統治的穩定性。一個政權要想長治久安,必須要有一套切實可行的規則體系予以保障,否則一盤散沙,成為短命王朝。統治者通過法律這種媒介,建構社會秩序,有力地維護了統治的穩定性。

“法”對傳統社會政治的運作具有相當重要的作用,它滿足了傳統社會對政治合法性的要求,符合當時歷史發展的趨勢。隨著社會的進步這種作用也慢慢地被弱化。在現代中國,這種重“法”的政治合法性實踐對當前的政治具有一定的作用,但不是最主要的作用,因為有另外的一個因子——重“合”與之抗衡。

(二)地方立法聽證:政治合法性“法”“合”并流轉型階段

片面強調重“法”的局限性:“法”重在政治運作本身的邏輯論證,往往具有形而上學的色彩。至于這點,我們不能一味地過高要求民眾對其精神內核有著清新無誤的認識,但是可以基于人類共有的正義感,給民眾自由論證政治的合法性的空間和可能性。理論上,事實上也是如此,人們很少對一項好的政治制度或者一種導向“普遍的善”的政治行為產生負面的情緒。除了“法”本身之外,還關系著“合”的問題。重“合”意味著重視合法性在構建中的認同、承認和服從。在一定的意義可以人為重“法”是種自上而下的論證,統治者以一種無法辯駁的絕對秩序把被統治者籠罩在其權威之下;重“合”對合法性的論證則是自下而上的,它賦予被統治者超然的政治地位,他們的同意成為統治者能夠行使其權力的第一原因[9]。后者反映了統治權力的合法性必須根植于人類通過訂立契約而形成的同意。這是有史以來人們第一次將合法性建立在“民眾同意”的基礎之上,并認為沒有民意基礎的合法性是不可想象的,更是令人難以忍受的。

(1)地方立法聽證為公民表達利益提供制度保障

近代民主政治的一個基本的要求就是無論政府是進行決策還是司法機關的審判活動都要有一般公民在某個特定層面上直接參與,而在中國現有的政治體制下,唯有聽證制度——半公決的政治參與形式,才算是真正的“民有”政治。

立法聽證會對公眾來說是自愿選擇參加,它必然使那些特別支持和特別反對某議案的人最積極參加。而且聽證會的程序往往采取支持者與反對者交替提出自己的觀點,提問時也是持贊成與反對意見的代表交替進行,從而使得聽證會具有很大程度上的辯論性質,使正反兩方面的意見能夠得到充分展示。這樣立法案中的矛盾必定會暴露得更加充分,使立法機關更全面地了解真實情況。公民對立法工作的參與,無疑是公民參與國家政治生活的重要內容。然而由于立法的特殊性,現行憲政體制下對于公民個體參與立法運作的途徑(因成本問題和機會的有限性)相對較少。在現實生活中,人們可以通過地方立法的聽證程序對于涉及(或不涉及但出于正義感)自我利益的法律法規表達意見,以期影響立法并有利于自己。地方立法聽證直接或間接的具備這項功能,可以說,它是公民參與政治生活的一項重要的制度。

(2)地方立法聽證為公民表達利益提供機制保障

實施立法聽證制度有利于立法機關收集有關社會團體、政府官員、專家學者,尤其是與聽證事項有關的利害關系人等社會各界人士的意見,充分反映民意,有利于克服收集意見時的片面性和主觀性。現代法制建設的成功與否,不僅依賴于正確的法治意識、完善的理論、飽滿的工作熱情,還緊緊依賴于社會政治力量對比的變化,依賴于人民群眾的支持參與。立法工作無論是總結過去的實踐經驗使之抽象為普遍適用的規范,還是借鑒他人成功的做法以縮短摸索的過程,都需要使立法機關總是能夠擇優決策。因此,對于立法工作者而言,法學理論是一根支柱,人民群眾是另一根支柱。不能想象沒有理論指導的立法會是成功的立法,更不能想象沒有人民群眾支持和參與的立法而能夠是成功的立法。因此,地方立法聽證能當之無愧地成為公民表達利益主張的一種有效機制。

(3)地方立法聽證推動民眾的政治認同

民眾的政治認同感來源于對現實國家政治的主人翁地位的切實感受。什么是當家作主的問題就顯得尤為重要,當家作主,顧名思義就是人們參與本國的事務管理。廣大的公民參與國家事務的運作,在這個參與過程當中體會到自己的尊嚴和價值,那么他的政治參與的積極性將會得到極大的調動。自由主義理論認為,擴大政治參與使眾多的國民忙于國事,得到一種尊嚴感和滿足感,可以提高公民對政治體制的認同感[10]。

地方立法聽證,首先為公民參與地方立法提供了一個廣闊的平臺,公民可以通過這一渠道向地方權力機構表達自己的要求或者主張,同時可以通過各種形式影響立法產品的輸出。其次,地方立法是個社會系統工程,是多個因素綜合的結果。從工具主義的立場出發,法律是一種利益分配的工具。在這個意義上講,它也是利益主體相互妥協的結果。妥協,本質上就是利益的博弈。利益的對峙雙方可能并不會支持對方利益,但是為了實現自身利益的最大化,“舍小求大”是他相對明智的選擇,從而達成妥協并對結果基于社會規則予以承認和認可。因此,地方立法聽證可以增強公民對政治體制的認同感。

在中國的憲法體制下,地方立法聽證正是這樣的具有多重功能屬性的機制。基于上文對地方立法的聽證機制與合法性的關系的論述及其具有的相關屬性,我們可以看出:一方面,地方立法的聽證機制產生的根據具有“合法律性”和“符合普遍理性”,其重“法”的因子是顯而易見的;另一方面,地方立法的聽證機制,讓普通公民參與到立法的過程當中來,這不僅體現了當今我國立法技術的成熟,更能使公民形成主人翁的觀念。公民在參與立法的過程中,充分表達個人的利益訴求并得到了立法者最大限度的認可和承認,從而在他們的觀念層面產生對地方立法活動的認可和尊重。地方立法活動本身又屬于國家政治活動的一部分,普通公民對其形成的主觀感受又會輻射到其他政府行為,進而審視政治本身的合法性。所以說,地方立法的聽證機制做到了“法”、“合”的和諧統一,這種機制也從側面反映出我國政治合法性“法”“合”并流的某種跡象,并擴展開來。

綜上所述,我們不能片面地說在地方立法的過程中實施聽證就能實現政治的合法性,構建政治合法性受到多方面因素的影響,但是我們又無法否認公民參與在當代政治合法性建構中的關鍵性作用。在民意日益受到重視的今天,這種參與式的立法實踐模式,真正體現了“一切權力屬于人民”的憲法原則,實現了市民社會和政治國家的對話。在對話中,將大大激發普通公民的國民意識,增強民族的向心力。

注釋:

[1]汪全勝:《立法聽證研究》,北京大學出版社2003年版,第25頁。

[2]《布賴克維爾政治百科全書》,中國政法大學出版社1992年版,第208頁。

[3]【法】盧梭著:《社會契約論》,何兆武譯,商務印書館1987年版,第8頁。

[4]現代民族國家的形成涉及到主權的歸屬問題,而人民成為最終的擁有者,這使的民意成為合法性的重要基礎,離開民意談合法性問題,則是蒼白無力的。

[5]對于合法性的基礎內容的觀點,參見王海洲:《合法性的爭奪——政治記憶的多重刻寫》,鳳凰出版傳媒集團、江蘇人民出版社2008年版。

[6]以卡爾?施密特為代表的決策主義法律理論派主張,實證法是通過決定而生效,即程序的形式規則足以作為決定的正當化前提。轉引自周濂:《現代政治的正當性基礎》,三聯書店2008年版,第187頁。

[7]功利主義認為,所有的行為最一般的動機是快樂,對快樂的追求是一切行為的潛在指導者。人們之所以這樣做而不那樣做,就在于他們趨樂避苦的天性。這種快樂主義人生觀構成了功利主義的基石。由趨樂避苦這一人生目的出發,便可以得到一個評價一切事物和一切行為的好壞標準:有助于產生快樂的行為和事物便是好的,反之則是壞的。

[8]【法】莫里斯?哈布瓦赫:《論集體記憶》,畢然、郭金華譯,上海人民出版社2002年版,第202頁。

[9]王海洲:《合法性的爭奪——政治記憶的多重刻寫》,鳳凰出版傳媒集團、江蘇人民出版社2008年版,第4頁。

[10]施雪華:《政治科學原理》,中山大學出版社2001年版,第796頁。

(作者單位:甘肅政法學院,中南財經政法大學)