淺談我國人大代表約見制度的完善

黃新國

從近期來看,對于代表約見制度的具體運作方式,可以先由地方人大常委會制定代表約見國家機關負責人試行辦法;從長遠來看,應當由全國人大及其常委會根據形勢發展需要進一步完善代表約見制度的立法。

人大代表約見,是閉會期間人大代表在視察或調研活動中就某方面問題約見本級或下級國家機關負責人,面對面提出建議意見,并聽取說明和解答的專項活動。代表約見既是人大代表執行職務的一種方式,也是人大監督工作的重要組成部分。盡管法律賦予了人大代表的約見權,但由于代表約見的規定過于原則,缺乏足夠的可操作性,致使這項工作在各地開展得極少。為此,本文擬就完善人大代表約見制度談點粗淺看法。

一、我國人大代表約見制度的法律依據及作用

1992年4月3日第七屆全國人民代表大會第五次會議通過的《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》(以下簡稱《代表法》)第二十一條規定:“縣級以上的各級人民代表大會代表根據本級人民代表大會常務委員會的統一安排,對本級或者下級國家機關和有關單位的工作進行視察。代表按前款規定進行視察,可以提出約見本級或者下級有關國家機關負責人。被約見的有關國家機關負責人或者由他委托的負責人應當聽取代表的建議、批評和意見。”這項法律規定,主要界定了以下三層含義:

第一,代表約見是指縣級以上人大代表在參加視察活動時提出的。這種視察活動是由同級人大常委會統一組織和安排的。

第二,代表約見的對象是本級或者下級有關國家機關負責人。這里的“有關國家機關負責人”,指人大及其常委會的監督對象“一府兩院”及其部門負責人,包括垂直管理部門負責人。

第三,被約見的有關國家機關負責人應當聽取代表意見。被約見的有關國家機關負責人或者他委托的負責人,應當主動接受約見,認真聽取代表提出的對各方面工作的建議、批評和意見。

代表約見“一府兩院”及有關部門負責人是法律賦予代表的一項權力。代表約見活動,進一步拓寬了閉會期間人大代表的履職渠道,其作用突出體現在以下三個方面:

一是有利于促進代表主體作用的發揮。代表在約見活動中既要通過走訪聽取廣大群眾的意見,聽取對“一府兩院”及有關部門的反映,又要靜下心來通過研究思考提出解決問題的辦法和措施。這樣一方面密切了人大代表與人民群眾的相互聯系,促成群眾反映強烈的問題得到及時有效的解決,較好地發揮了人大代表的主體作用,另一方面也鍛煉了代表調查研究和說話辦事的能力,促進了代表素質的提升。一些代表在約見活動后,特別是群眾反映強烈的問題得到解決后,公眾信譽度大大提高,履職成就感大大提升,為民代言的主人翁意識明顯增強,參與代表活動的熱情也更加高漲。同時,由于代表約見活動是一種有組織的集體活動,因此在某種程度上也較好地保障了代表參政活動的有序性和參與面。

二是有利于提高人大工作的實效。人大代表是人大的主體,在閉會期間的主要工作是聯系選民、集納民意,把選民反饋的問題向“一府兩院”提交并要求解決,以及對各項工作開展監督,完成這種法定職責的重要環節就是建立代表約見制度。通過代表約見這個平臺,人大常委會能及時了解民情、民意和民事,掌握基層的實際情況,并以此拓寬監督渠道;人大代表在常委會的支持和保證下,通過有效途徑向“一府兩院”反映情況、提出建議意見,并由常委會在事后監督“一府兩院”落實措施,及時解決基層和群眾的實際困難,較好地行使了閉會期間依法管理國家事務的權力,做到依法保護民利、依法維護民權、依法促成民事。

三是有利于提升“一府兩院”的形象。代表約見活動增加了“一府兩院”負責人直接聽取和了解代表意見、建議和要求,了解工作中存在問題和不足的機會,從而進一步增強了工作的針對性和實效性,密切了與群眾之間的相互聯系。通過與代表面對面的溝通和交流,搭建了“一府兩院”和代表之間的零距離溝通平臺,有利于“一府兩院”及有關部門自覺接受代表監督,更好地宣傳相關政策和自身工作,取得代表的理解、支持和信任。一些代表反映的突出問題,“一府兩院”及有關部門及時通過相關程序加以研究落實,更好地為人民解難事、辦實事,從而有利于樹立親民、為民、勤政、務實的良好形象。

二、我國人大代表約見制度存在的缺陷

雖然法律賦予了人大代表的約見權,但在實踐中,這一制度能發揮的作用卻很有限且不盡如人意。造成這一局面,除了人大代表本身不善于或不敢于運用這一權力、人大常委會不主動組織約見活動以及“一府兩院”不習慣被約見等主觀原因以外,約見制度本身不完善也是一個重要的原因。從實踐中來看,我國人大代表約見制度主要存在以下缺陷:

(一)規定過于原則而缺乏操作性。主要有兩個方面,一是沒有規定具體的約見程序。比如,代表以何種形式和怎么樣提出約見要求,約見內容的界定,怎么樣組織約見活動等等。二是沒有規定約見對象的具體責任。比如,約見對象應當在多長時間內,通過何種方式和途徑對人大代表的建議、批評和意見作出答復,更沒有規定約見對象如果未予答復,行政上或者法律上該承擔何種責任等等。正因如此,各地人大常委會組織代表約見活動起步比較晚且活動很少。以全國為例,《代表法》實施10年后的2002年才出現福建省永春縣人大常委會開展代表約見活動;以湖北為例,2005年6月30日谷城縣16名縣人大代表約見縣公安局長了解“關于加強社會治安治理工作的建議”的辦理情況,2007年8月2日5位省人大代表首次約見省地稅局負責人就“(黃梅)高速公路稅收征收返還、合理解決失地農民生活困難”問題進行面對面交流。

(二)前置條件與形勢發展不相適應。一是僅規定代表在視察中可以行使約見權,其渠道過于單一。目前,各地代表活動形式多樣,代表履職渠道越來越多,除了視察活動以外,還有諸如參與執法檢查、工作調研、持證視察、代表小組活動以及立法調研等方式,都已成為代表反映群眾意見和要求的有效形式。二是僅規定由同級人大常委會統一安排的視察活動時可以行使約見權,不便于代表日常履職。如果代表在日常生產生活中發現了有關問題,因沒有參與人大常委會統一安排的視察活動而不能行使約見權。正因為這兩個前置條件所限,帶來代表約見的局限性很大。

(三)對代表約見提出的意見建議辦理缺乏后續監督措施。代表約見活動結束后,如何向代表反饋和督辦辦理落實情況沒有規定,更沒有問責措施的規定。這樣難免出現約見后的問題解決難、落實難,造成一約了之。

(四)人代會期間對代表約見工作沒有規定。人代會期間,代表很集中且有一些代表有約見的愿望,但因人代會期間行使職權是大會主席團而非人大常委會,所以不便安排約見。隨著代表的民主意識和履職能力的增強,人代會期間代表約見應當形成一個規定。

三、完善我國人大代表約見制度的構想

針對我國人大代表約見制度的缺陷,筆者認為,國家應當積極推動立法予以完善。這不僅是我國法治建設的客觀要求,也是體現社會主義民主法治、實現人民當家作主的客觀要求,更是完善人民代表大會制度和加強地方人大建設的客觀需要。人大代表約見制度至少應該包括以下五個方面的內容。

(一)拓寬代表提出約見的活動形式。代表除在參加人大常委會統一組織的工作視察時可以提出約見外,在參加人大常委會或有關專門委員會開展的執法檢查、工作調研、立法研討、走訪選民、召開座談會等活動時,在參加代表小組活動時,只要發現和了解“一府兩院”在依法行使職權過程中存在的問題、人民群眾普遍關心和反映強烈的熱點難點問題,都可以行使代表約見權。

(二)規范代表約見的內容。代表約見國家機關負責人的事由主要涉及的內容包括:貫徹憲法、法律、法規和上級人大及其常委會決議、決定的有關情況;本級人大及其常委會決議、決定和審議意見的貫徹落實情況;代表議案和建議、批評、意見的辦理情況;本級人大及其常委會列入審議議題的有關內容;涉及政治、經濟、社會事業、司法等方面的重大事項;人民群眾普遍關心和反映強烈的一些熱點和難點問題等。同時,對于涉及與代表本人或其近親屬有直接利害關系的事項,或者涉及已進入司法程序、行政復議程序、仲裁程序的案件以及屬于學術探討、產品推介的,不得作為約見內容。

(三)完善代表約見的程序。一是要書面提出申請。代表認為需要約見本級或者下級國家機關負責人時,應以書面形式向本級人大常委會代表工作機構提出約見要求。約見要求應當實事求是、簡明扼要,具體內容包括約見的對象、約見的內容以及相關的建議、意見等。二是由本級人大常委會代表工作機構負責辦理約見的具體事項。代表工作機構接到代表的約見要求后,及時向人大常委會主任或副主任報告經審定后,將約見活動的具體時間、地點、參加人員,提前告知代表并通知被約見的有關國家機關負責人。如代表在人代會期間提出約見,可以向大會主席團提出書面申請,由大會秘書處有關工作機構或者有關專門委員會負責辦理約見的具體事項。

(四)精心組織約見活動。約見活動應當由本級人大常委會或者其代表工作機構主持,如代表在人代會期間提出約見可由人大有關專門委員會主持。被約見的國家機關負責人應親自參加約見,不得以任何理由拖延、推委和回避,如確因健康原因或遇有緊急任務而不能與代表見面的,應委托其他負責人參加,并說明情況,被約見的國家機關負責人為政府部門領導時,可以邀請與代表約見事項有關的政府負責人參加。約見活動開始時,由代表就所約見的事項向相關的國家機關負責人介紹情況,并提出意見、建議。被約見的國家機關負責人應認真聽取并如實回答,對應該解決又有條件解決的,應當場答復并盡快解決;對應該解決但因條件所限暫時難以解決的,應如實說明情況并訂出計劃逐步解決;對涉及多個部門、解決難度大的,可由政府負責人當場協調確定主辦單位和協辦單位予以限期解決;對確實不能解決的,應當向代表充分說明理由和原因。約見結束后,被約見的國家機關應將約見情況整理形成《約見紀要》送約見代表,并抄送人大常委會代表工作機構及相關委室。約見紀要的內容包括:約見的具體時間、地點、參加人員;代表提出的問題及建議意見;被約見的國家機關負責人當場答復的內容和辦理代表建議意見的具體措施、辦法和完成時限等。

(五)加強約見事項落實的后續監督。被約見的國家機關負責人所在單位應在代表約見活動結束后的規定時間內,把辦理情況書面答復代表并抄送同級人大常委會代表工作機構。代表對辦理情況不滿意的,人大常委會主任會議認為理由正當的,應責成被約見國家機關負責人所在單位重新辦理,并在規定時間內再次答復代表。人大常委會在代表約見活動結束后的適當時間,可以組織代表或有關人員對相關國家機關辦理代表約見時提出的建議、意見的情況進行跟蹤督辦檢查。對代表約見時提出的問題敷衍應付的要及時予以糾正,對造成不良后果的要追究責任、嚴肅處理,同時結果應當及時與人大代表進行溝通。

從近期看,對于代表約見制度的具體運作方式,可以先由地方人大常委會制定代表約見國家機關負責人試行辦法;從長遠看,應當由全國人大及其常委會根據形勢發展需要修改《代表法》,充實代表約見的相關內容或者制定專門的《代表約見法》,以完善我國人大代表約見制度,更好地發揮人大代表作用和人大監督功能,更好地推進民主法治進程和政治文明建設。

(作者系湖北省黃岡市人大常委會研究室副主任)