理念、制度和政治發展

隋斌斌

溫嶺的實踐具備了支撐改革的關鍵兩點:理念因素和制度因素。在溫嶺的改革中,理念和制度不是單獨存在的,通過有效的治理和制度創新,理念和制度之間能夠達成有效的溝通和融合。尤其在引入人大平臺后,既有的制度績效被激活,并與社會理念的發展構成了新的動態的均衡。

在地方人大民主改革的實踐中,困擾人們最大的一個問題就是改革的持續發展問題。很多地方的改革往往會陷入“人走政息”的困境。一旦主管領導發生工作變動,改革就會停止甚至完全消失。而溫嶺地方人大民主改革在很大程度上避免了此問題的出現,從最初的具有一定草根民主色彩的單純的政府和公民之間的“民主懇談”到將人大作為民主懇談的一個重要載體,再到從公共政策的制定層面將“民主懇談”與“人大民主”相結合,溫嶺不但擺脫了困擾中國地方政府民主改革前進的“人走政息”的現象,而且將改革不斷推向縱深層面。早在2007年,《中國青年報》就曾經有文章對溫嶺的公共預算的前景表示擔憂,提出其改革是否會因領導人變動而擱淺。而事實上,盡管2007年年初,最先試點的新河鎮,鎮黨委書記和人大主席都有了人事變動,但是這并沒有阻礙其改革的進行。而且,2008年溫嶺市將參與式預算改革進一步引向深入。一方面,從鎮一級延伸到市一級,開展了交通局部門預算民主懇談;另一方面,從兩個鎮推廣到五個鎮,即在新河、澤國、箬橫、濱海、大溪等地相繼開展參與式預算。

究其原因,人們會發現,在對待是否將改革繼續進行下去的問題上,溫嶺的實踐一方面具備了支撐改革的關鍵兩點——理念因素和制度因素,而另一方面,在溫嶺的改革中,理念和制度不是單獨存在的,通過有效的治理和制度創新,理念和制度之間能夠達成有效的溝通和融合。尤其在引入人大平臺后,既有的制度績效被激活,并與社會理念的發展構成了新的動態的均衡。所以,人們最終看到的溫嶺人大民主創新已經不僅僅是單純的“民主懇談”,也不僅僅是單純的以人大作為平臺的“公共預算改革”,更是一種具有制度化色彩、可持續的改革實踐。

一、理念、制度與政治發展

理念、制度和政治發展三者之間有著非常重要的關聯。作為一個動態、均衡的概念,政治發展離不開制度和理念的整體支持。與此同時,穩定良性的政治發展又為制度和理念的存續提供了合法性依據。而三者之間的動態平衡卻并不是僅僅限于這兩點。在現實的政治發展中,理念和制度之間很難達成絕對穩定的均衡。理念和制度之間的矛盾抑或是二者間內在張力的存在往往為政治發展提供了契機和動力。

理念與制度的結合是分析政治發展的一個重要的路徑。理念是一個媒介,能夠推動人們嘗試變革,并且最終實現變革。人們對利益的認定并不是基于單純的理性算計,而是和人們自身的理念認知結合在一起。而在另一方面,理念并不是孤立存在的,它作用的發揮必須結合其他元素,即制度。利伯曼指出:“把理念和制度看做是整合性的、內生的解釋要素,沒有一方高于另一方,兩者的結合能夠避免政治分析的困境。”[1]

理念和制度之間的差距以及二者之間內在矛盾的存在也為政治發展提供了動力。著名學者亨廷頓在其著作《失衡的承諾》中指出理念與政治制度績效之間存在的“摩擦”會成為政治發展的重要動力。亨廷頓指出:美國人要維護自己的理想和體制除了調節與平衡他們對理想與體制裂痕的各種回應,別無對策[2]。在亨廷頓看來,理念和制度之間的裂隙是美國政治發展的一種失望,但也是其希望所在。理念和制度之間的差異為美國的政治發展帶來了矛盾,但正是這種矛盾的存在才促使美國政治不斷向前發展。但與此同時,人們不同時期對不同思想理念的訴求中,始終沒有脫離對自由、平等、限制權力等基本價值觀的維護和追求。因此人們能夠看到,在美國,周期性的政治地震并未引發針對自己人的革命,而是促成了社會的不斷改良,讓不同的社會力量輪番登場,不斷克服社會弊端,從而避免了重大的階級斗爭和政治革命[3]。

具體到后發國家政治發展的研究上,國內學者趙虎吉也提出,后發展國家政治合法性基礎的二元化是影響后發展國家政治進程的主要因素之一[4]。他認為后發展國家本國的傳統政治價值與從發達國家移植而來的政治價值構成了其國家合法性的二元基礎。合法性二元化造成了后發展國家往往在制度設計中注重體現現代發達國家的政治制度理念,而實際上由于傳統政治理念的影響,后發展國家的實際政治實踐不能夠充分體現其制度文本的安排。也就是說,在后發展國家政治運作中,其制度規定是現代先進政治理念的體現,而在實際過程中,主導政治實踐的卻依舊是傳統的政治價值。這種傳統和現代政治價值之間的分歧反映在現實中就是“說的和做的不一樣”,理念和制度的不一致使后發展國家政治發展面臨著種種困境。

由此,人們可以看出理念和制度之間的摩擦所帶來的特殊張力對政治發展具有關鍵性的推動作用。在一國政治發展過程中,理念和制度不可能是完全一致的,二者之間的內在張力推動了一國政治發展。政治發展最終尋求的是理念和制度二者之間達成一種動態的均衡狀態。而從溫嶺模式的發展過程中,我們可以發現,溫嶺模式能夠持續發展的一個關鍵原因就在于,其改革實踐是建立在理念和制度逐步統一和均衡的基礎之上的。

二、溫嶺模式的理念基礎

溫嶺模式最突出的特點就是在體制框架內重啟并強化了地方人大的作用,通過民主懇談突出了人大作為公民參政議政平臺的代議機關職能,又通過預算民主將“錢袋子”權切實回歸至人大,從而將人大從制度的邊緣位置拉回至中心位置。這種凸現人大在民主溝通和民主協商過程中重要意義的地方改革創新能夠發生在溫嶺,并不是一件偶然的事情。在理念層面,溫嶺首先具備了可以開始改革的條件。

首先在理念上,一方面,改革開放所帶來的整體思想解放從宏觀上為溫嶺改革提供了大的思想背景。而另一方面,在一個微觀的角度,溫嶺人在思想意識方面具備了先邁一步的可能。

1. 溫嶺具有一定層次的理性協商的地域政治文化。溫嶺地處東南沿海,商業經濟比較發達。商業文明比較重視實用主義和尊重彼此利益基礎上的理性溝通。這種文化底蘊對溫嶺地區的政治文化有很大的影響。商業經濟需要的“理性人”的存在,這使得溫嶺人在處理涉及自身利益的矛盾問題時,不會盲目地進行一種“零和博弈”,而是盡可能地以一種協商的方式相互妥協從而形成“共贏”。因此,在地域政治文化的角度,溫嶺具備了很好的官民協商的社會基礎。

2. 作為改革開放的先行地區,地處東南沿海的溫嶺,市場經濟和公民社會發展得較快,這同樣也促動了人們協商意識和理性參與意識的提高。一方面,市場經濟是一種契約經濟,這種契約經濟所體現出來的基本價值觀就是雙方權利義務的平等性[5]。這種價值觀所引申出來的一個重要元素就是理性而平等的協商精神。而另一方面,市場經濟推動形成的公民社會具有向政府提出訴求并進行理性協商的天然基因。而改革開放以來的溫嶺同時具備了這兩種因子。在經濟上,溫嶺不僅是中國民營企業的發源地之一,更是民營經濟發展迅速而卓有成效的地區之一[6]。而在社會發展上,溫嶺地區公民社會發展也比較成熟,行會和商會等非政府組織發展迅速。這些非政府組織有能力并且善于向地方政府提出要求,與政府進行溝通。這些因素的存在都使得溫嶺具有充分的民主協商的社會資本。

3. 作為地方政治精英的溫嶺地方官員及其上級領導具備很強的改革意識。從改革的發起者——溫嶺地方官員的角度分析,其改革的初始動機在于兩個方面。一方面,改革開放總體帶來的觀念革新促使當地政治精英重新思考執政理念和執政方式。而另一方面,改革開放和市場經濟發展過程中,諸如農村土地問題、貧富分化等問題的出現使得溫嶺地區的政治精英逐步開始思考民主的工具性含義。在這兩個點中,后者的存在對于溫嶺人大民主創新的啟動尤其具有決定意義。民主工具性含義的引入,使得地方官員認識到:與公民進行理性民主的溝通可以大大降低政府治理的成本,提高政府治理的績效并建立個人的政績。溫嶺模式的標志性制度之一的“民主懇談”最早起源于溫嶺松門鎮進行的一次“農業農村現代化教育論壇”。“農業農村現代化教育論壇”的創意就在于變“干部對群眾的說教”為“干部與群眾的對話”[7]。而之所以會采取這種新穎的官民對話方式對農民進行現代化教育,其中一個關鍵的原因在于溫嶺市及其上級政府臺州市的主管官員意識到之前的動員式說教效率低下,激發不了農民的積極性。而新的“民主懇談”則激起了農民廣泛的參與熱情,提高了政府政策在民眾中的深入度。 緊接著,當溫嶺的“民主懇談”出現后,臺州黨組織敏銳地意識到這就是一種可資運用的調節新形勢下人民內部矛盾——特別是制衡基層和鄉村群體利益關系——的有效方式和途徑[8]。因此,“民主懇談”才最終得以以一種基層民主制度的形式存在并延續下去。

因此,我們可以看到無論從區域政治文化的角度,還是從公民社會發育,再或者從地方政治精英的改革意識角度進行分析,結合改革開放的“天時”和地處東南沿海的“地利”,溫嶺具備了進行民主創新所需要的最關鍵的“人和”的要素。在其整體社會理念氛圍下,公民不會覺得和政府討價還價是一種違背道德和僭越社會秩序的事情,而政府出于有效治理和維護自身權威的考慮,也傾向以一種理性、平和的姿態與公民進行協商。

三、理念與制度的動態均衡:人大平臺的引入和制度績效的顯現

在重視協商和政治參與的理念之下,人們逐步意識到制度的重要性。既然要協商,那么如何協商呢?單純性質的“民主懇談”如若沒有一個硬性的制度平臺,那么很可能演變為群眾只發牢騷、政府只聽意見不做事情的“清談”。尤其對于政府來說,當民眾的參與熱情已經被之前“民主懇談”調動起來的時候,如果輕易地將之前的改革作為一種偶然的實驗而不是漸進性的制度創新來做的話,就很難在治理中為已經高漲的公民參與熱情創造一個良性出口。這種情況不僅會影響政府治理的效率,也容易滋生新的不滿,不利于社會穩定。而在另一層面,民主懇談作為一種草根政治并不具備法律地位。無法律地位的實踐,實際上是依靠“人”。而如果只依靠人,人亡政息就難于避免[9]。因此,制度的引入非常重要。作為體制內的最大官民民主協商資源,人大被納入視野。而在不斷的制度化的實踐過程中,人大以及民主懇談的制度績效則被進一步挖掘。

在改革的第一個關鍵節點上,人大機制與民主懇談的結合確立了“溫嶺模式”的制度基礎。相對于上級政府對“民主懇談”作為一種基層民主制度創新進行的政策引導,人大平臺的引入則從根本上將“民主懇談”以制度化的方式加以肯定和確立。自2003年上半年起,溫嶺市先后在松門、新河鎮等地展開人大與民主懇談相結合的試點。其方式是將民主懇談編入鎮人大的工作范圍,由鎮人大負責主持和召開民主懇談會,并以人大決議的方式將民主懇談的結果組織實施。這種改革一方面重啟了人大作為民意代表機關的代議功能,激活了被掩藏的人大制度既有的制度績效。另一方面,通過鎮人大這個基層權力機關的平臺,“民主懇談”具有制度化的合法性根基。在改革的第二個關鍵點上,預算改革的實踐啟動了深一層的“決策民主”,從而進一步確立了人大和“民主懇談”相結合的制度配置。2005年,溫嶺新河鎮將民主懇談引入到人大預算改革的實踐中去。通過這種改革,“錢袋子”權切實回歸至人大。結合“民主懇談”的機制,公民以人大為平臺參與政府決策,實現了深層次的決策民主。

在這兩個關鍵點上,制度的選擇和推進是至關重要的。但是,除了政府和社會雙方面對于“民主懇談”和重啟人大制度的期許提高外,究竟還有什么在影響著這場具有持續性的改革。這個問題的答案就在于,制度績效和理念達成了某種新的均衡。或者換句話講,政府、政府官員、社會所共同關注的制度績效的實現為制度變革的延續提供了重要依據。

從當地政府的角度看,政府和政府官員的關注點——有效治理基礎上政府權威得到了實現。當民眾感受到政府的執政過程是他們可以參與甚至可以施加影響時,他們就不會再將執政的責任單純地算在政府一方身上。“我參與了,并影響了政府的決策”,那么責任就不僅僅是政府一方的了。正如某學者在觀察溫嶺民主懇談的過程中所看到的那樣,基層干部口中的“我們為大家辦事,何必引起大家不滿”,是用一種樸素的語言道出了“民主懇談會”得以實行的真正原因[10]。

而對于當地政府官員來說,制度創新所帶來的政績的提升為持續性的變革提供了不可或缺的動力。比如“民主懇談”項目榮獲“2003~2004年中國地方政府創新獎”,并引起了國內外的廣泛關注。影響力的擴大不僅使得溫嶺成為外界關注的對象,也使得當地的一些官員備受關注。褒獎多于質疑,政績和個人威望的提升自然使得溫嶺當地的推行改革的政府官員有了將改革繼續進行下去的動力。

在社會層面,普通百姓有了政治表達和疏解不滿情緒的制度化平臺。最初的民主懇談以草根民主的形式賦予了普通百姓說話的機會。但是,這種草根民主形式的產生一開始是具有偶然性,是政府官員基于治理有效性的一種政策性考量,而不是制度化的選擇。但是在民主懇談和人大結合起來,并將重要的政府預算納入其中,這就確立了人大作為民眾利益表達和利益博弈平臺的角色身份,也等于為民眾的政治參與提供了切實可靠的平臺。

另外,制度績效和理念的均衡還表現在政府和社會共同關注的區域經濟發展和民主創新的互相促進上。改革之前,在政府預算制訂和執行的相關問題上,當地百姓對政府某些經濟項目的規劃原本是有異議和抱怨的。政府某些大的經濟項目開發阻力和壓力較多。而經過連續幾年的公共預算改革,當地民眾在資金的規劃和使用上和政府達成了一致,也在溝通中體會到政府對預算落到實處的重視以及對民情的體恤。這一方面使得政府的經濟發展規劃具備了民意的基礎,具有更強的可執行性;另一方面,也使得當地民眾可以從經濟發展中得到更多的實惠。

在溫嶺改革的進行中,我們可以看到制度變革帶來既有制度績效的提升。而制度績效的提升又符合政府、社會在當今條件下的新的生存理念。因此,我們看到,溫嶺的改革不僅在縱向上由草根民主式的民主懇談向制度性的人大民主靠近,而且在橫向上也從新河、松門等鎮鋪開至溫嶺其他的鄉鎮。

四、仍需思考的問題

以發展的眼光看,溫嶺模式發展至今盡管取得了比較好的成效,但是這并不意味著其中沒有問題。溫嶺的改革要真正地持續發展,依舊必須解答好理念和制度如何保持動態均衡的問題。因為從根本上講,政治行動者的價值偏好不可能絕對一致,制度對政治行動者價值偏好的影響也不是一成不變的。政府和社會作為不同政治行動者的代表,其價值偏好從本質上是有沖突的。政府作為公共權力的代表,對于自身權威的維護和治理效力的追尋是其天然的價值偏好。而對于社會而言,公正、公平、民主參與是其內在的價值偏好。從這個意義上講,社會在追尋其內在價值偏好的過程也是一個和政府分權的過程,這不可避免地與政府的內在價值偏好構成了沖突。

在這種情況下,對于溫嶺模式的發展而言,制度變遷過程中,政府和社會的理念均衡是一個仍舊需要重視和思考的問題。尤其在以下幾個問題上,政府和社會的理念沖突一旦解決不好,陷入僵局,改革的持續發展將會受到直接的影響。

1. 如何全面理解和把握民主的工具性含義?對于這個問題,答案是復雜的。因為溫嶺模式的開端在很大程度上是地方政府出于對作為治理工具的民主的一種偶然性的使用。也正因如此,在之后的實踐中,政府和社會都認識到了民主的這種工具性含義,共同看到了民主懇談和人大在發揮民主工具性意義中的作用,所以改革才能一直持續下去。尤其從政府的角度分析,溫嶺的民主懇談活動無論是在產生、發展還是深化階段, 都是在溫嶺市鎮兩級黨委的領導和黨務官員的有力推動下逐步展開的。直接的動力來自于基層黨委試圖提升自己的執政能力的需求[11]。然而,雖然政府和社會對民主工具性含義有了某種共識,但是這種共識的達成很大程度上是基于政府和社會對于各自利益需求的不同理解,并不是建立在共同的價值判斷基礎上的。因此,關鍵的問題還在于如何在全面把握民主工具性含義的基礎上,進一步挖掘民主的深層次內涵,諸如公共精神、法治、理性參與等等。只有當作為價值意義的民主成為政府和社會雙方共同的價值追求時,溫嶺的改革才能真正的持續發展。

2. 如何將“民主懇談”中的協商成分逐步加大?在溫嶺改革的過程中,由于政府是發起者和主導方,是強勢力量,而相對來說,社會仍處于弱勢一方。權力不對稱的現實也意味著政府和社會對待民主懇談的理念勢必會存在差異。對于政府而言,作為規則的主要制定者,他們掌握著協商的主動權。而在社會一方,他們對于民主協商有著天然的需求,有一種爭奪協商主動權的天然沖動。在這種互動中,民主懇談中協商成分的逐步加大很難是一個水到渠成的問題。 這一方面需要協商的主導方——政府能夠在漸進改革的基礎上大膽向社會放權,給予社會參與協商的空間,引導其理性參與民主懇談。而另一方面,主要參與方——社會也應當逐步提高政治參與的能力,培育自身的公共精神和理性參與的素質。

3. 如何將協商民主和人大民主的其他機制相結合,進行新的配套改革?溫嶺模式從根本上講更像是一種“協商民主”或“審議式民主”。但是“協商民主”只是民主實現的一種方式而已,并沒有涉及選舉這一民主的關鍵元素。這里面關鍵的問題就是“誰參與協商”。參與“民主懇談會”這種商議式民主制度的人數比例顯然少于人大代表選舉或村民委員會選舉的投票人數[12]。另外,由于知識背景和能力所限,協商式民主并不能保證公民參與公共決策的廣度和深度。在這里,對于政府而言,在一段時期內,協商性質的民主參與很大意義上已經能夠滿足其治理需求。而對于社會來說,單純的協商民主是否能夠滿足其價值和利益需求則是一個未知數。尤其在溫嶺當地公民社會迅速發展的情況下,如果協商的代表性不具有足夠的說服力,那么人們仍舊是可以對其改革的可持續性進行質疑的。在這里,并不是說選舉民主比協商民主好,但是相對于選舉民主,協商民主存在的這些問題對于溫嶺人大民主創新的可持續發展的確是一種挑戰。因此,如何在既有協商民主的基礎上,進一步培養政府和社會的“公共精神”,激發新的民主改革機制將會是溫嶺改革面臨的又一個重要問題。

五、小結

溫嶺模式的持續發展在很大程度上符合了韋伯著作中反復出現的論點:某一時期、地域的人們選擇某種制度并無必然性,但制度一經選擇,就會有一些具有決定意義的后果[13]。一開始,基于偶然的政策有效性的考慮,草根民主式的“民主懇談”被納入了政府民主創新的范圍。但是一旦這種偶然性的改革被制度化之后,那么隨之而來的就是一種持續性的制度和觀念的變遷。究其原因,是因為改革的過程事實上就是一個制度變革和理念更新的過程。

在溫嶺的故事里面,一開始是理念先行的。起初,社會和政府在理念上都具備了民主變革的初始動機,但是他們卻發現既有的執政方式和制度設計并不能滿足其理念的需要。因此,“民主懇談”一經出現,就受到民眾和政府雙方的支持和歡迎。但是顯然,簡單的偶然性的草根民主并不能滿足社會持續高漲的政治參與熱情,也不能滿足政府進一步提升執政效率的偏好,因此在理念和制度的矛盾互動中,制度變遷就產生了——民主懇談被納入人大的制度化平臺。在這個過程中,人大制度、民主懇談制度的制度績效又被進一步挖掘,改革的深入遂成為現實。所以,今天我們看到的溫嶺地方人大民主改革,不僅有一個橫向的區域普及,還有縱深性的發展。

因此,溫嶺改革的可持續發展說明了理念、制度、政治發展之間的互動關系。但是,即使如此,以科學和發展的眼光看待溫嶺模式的可持續發展,人們仍舊需要思考諸多問題。比如我們在第四部分所提到的三個問題就可能成為困擾溫嶺模式持續發展的絆腳石。而當我們仔細分析這三個問題的時候,我們會發現,它們背后共同蘊含著一個矛盾的命題:在中國既有的政治生態中,政府和社會如何共處,實現社會主義民主?綜合到一點,那就是政府、公民潛在的價值理念存在著矛盾,也存在著一致,二者如何在制度變遷的過程中達到均衡?這其中需要什么?這個才是關系到溫嶺模式真正可持續發展的關鍵性問題。這其實將問題重新歸結到初始狀態。那就是在制度變革的不同時期,不同階層、不同的團體對于思想信念的追求是不一樣的。制度在發展,政府的理念在變,社會的理念也在變。這時候,人們對于某種改革的初始工具含義的理解和重視并不能夠成為化解矛盾的最基本的理念依托。顯然,對于溫嶺地方人大民主改革而言,單純依靠發揮民主工具性作用并不可行,還需要在此基礎上激發新的深層次的民主元素。溫嶺地方人大民主改革未來又將會向何處去,我們拭目以待。

注釋:

[1]Lieberman , Robert C. , 2002 , Ideas , Institutions , and Political Order :Explaining Political Change ,in AmericanPolitical Science Review ,Vol. 96 ,No. 4,p.698.

[2]【美】塞繆爾?亨廷頓:《失衡的承諾》,東方出版社2005年版,第284頁。

[3]【美】塞繆爾?亨廷頓:《失衡的承諾》,東方出版社2005年版“向您推薦”版塊,第1頁。

[4]趙虎吉:《比較政治學——后發展國家視角》,中山大學出版社2002年版,第318頁。

[5][6][7][10]慕毅飛、陳奕敏:《民主懇談——溫嶺人的創造》,中央編譯出版社2005年版,第67、35、82、42頁。

[8][9]房寧:《發自草根的新型民主——溫嶺“民主懇談”機制的觀察與分析》 ,載于博客中國網站,http://www.blogc

hina.com/20081216642273.html.

[11]何俊志:《民主工具的開發與執政能力的提升——解讀溫嶺“民主懇談會”的一種新視角》,載《公共管理學報》2007年第7期,第108頁。

[12]郎友興:《商議式民主與中國的地方經驗——浙江省溫嶺市的“民主懇談會”》,載《浙江社會科學》2005年第1期,第37頁。

[13]李強:《制度、文化與現代資本主義——讀最近出版的幾種韋伯的著作》,載北京大學網站,http://web5.pku.edu.cn/euc/teaching/liqiang/moderncapitalism.DOC.

(作者系中共中央黨校政治學專業2007級博士生)