地方人大急需加強對非法律規范性文件的審查

郝永偉

規范性文件是指有權國家機關發布或者通過的涉及公民、法人或者其他組織權利和義務,并在其管轄范圍內具有普遍約束力的文件,可以劃分為法律性規范性文件和非法律規范性文件。法律性規范性文件和非法律規范性文件都對一般社會成員具有規范功能,都是具體國家行為的依據,都有國家強制力做保障。法律、法規、規章等法律性規范性文件的制定程序和立法技術都比較成熟,憲法、立法法等法律對這些立法行為規定得比較詳細,其立法質量也比較高。除了法律性規范性文件,在我國政權運行中還存在大量的非法律規范性文件,俗稱“紅頭文件”。非法律規范性文件雖然不是通常意義上講的法,卻具有類似于法的作用,帶有“準法”的性質。

據統計,行政管理中對社會發生效力的文件,85%都是各級政府的非法律規范性文件,對公眾有約束力、涉及公民權利和義務的更多的不是國家法律法規,而是政府的非法律規范性文件。在這些非法律規范性文件中,相當數量的文件制定程序不夠嚴格,制定態度不夠嚴肅,許多文件的質量也不高,經常出現內容違法、不夠合理、相互矛盾、甚至荒誕可笑等不適當的情況。比如近期報道的,有的文件規定投資5000萬元的投資者可享超國民待遇,開車違法不受罰,子女上學自由擇校,娛樂場所消費不受查;有的文件規定金融界高層子女中考加10分;有的文件讓公安局代收防洪費;有的文件甚至還規定轄區各單位每年抽400條本地煙。一些“紅頭文件”一點兒“技術含量”都沒有,比如有要求為“環球小姐”拉票的,有通知“每個節目的上下場都要熱烈歡迎、鼓掌”的,有的“明碼標價”賣教師崗位的,也有“投資1000萬元以上享受副縣級待遇”公開“賣官”的。一些“紅頭文件”還經常相互沖突、自相矛盾,令人民群眾無所適從。拍腦門寫出來的非法律規范性文件越來越熱衷穿正裝講笑話,不是違法就是背離常識。不靠譜的非法律規范性文件嚴重損害了國家機關形象,褻瀆了依法治國方略,成為老百姓不愿聽卻不得不聽的苦澀笑話。群眾中流傳的“白頭(法律)不如紅頭(文件),紅頭不如口頭”的說法即是對這一現象的真實寫照。

非法律規范性文件內容是否合法,是否適當,對于憲法和法律的實施,對于人民群眾的切身利益,關系重大。因此建立健全對國家機關非法律規范性文件的審查制度非常必要,也非常迫切。各級政府法制部門也對非法律規范性文件進行了多次認真清理,取得了明顯成效。但是,不合理不合法的非法律規范性文件還是層出不窮,有的甚至荒誕可笑,超越法律、架空法律的紅頭文件時常可見,且遲遲得不到糾正,看來僅僅靠行政機關系統內部審查非法律規范性文件是遠遠不夠的,必須建立健全地方人大對非法律規范性文件的審查機制。

對非法律規范性文件進行審查,是憲法法律賦予地方各級人大及其常委會的法律監督職權,也是監督法規定的地方各級人大常委會的經常性監督工作形式,是新形勢下完善人大監督制度,加強人大監督力度,增強人大監督實效的重要舉措。現實中,由于諸多“紅頭文件”普遍存在不向權力機關報送審查的情況,也由于一些地方權力機關對非法律規范性文件的審查工作存在思想認識上不夠重視、審查力量不能適應工作要求、審查工作程序不夠嚴格規范等不足,導致了地方人大在對非法律規范性文件的審查上存在著缺位現象。要遏制不受約束的個人意志,加強對權力行使的有效制約,保障憲法和法律的正確實施,維護國家法制的統一和尊嚴,實現依法治國基本方略,建設社會主義民主政治,維護人民群眾的根本利益,地方人大及其常委會必須提高對非法律規范性文件審查重要性和緊迫性的認識,強化對非法律規范性文件的監督職能,健全非法律規范性文件審查機制,從源頭上有效遏制違法違規“紅頭文件”的危害。

地方人大及其常委會要加強對非法律規范性文件的審查,筆者認為應當做好以下工作:

第一,規范審查程序。要明確規定非法律規范性文件的送審時間、送審材料。立法法和法規規章備案條例規定,法規規章應當在公布后的30日內報有關機關備案,對非法律規范性文件的審查,報送時間可以參照這一規定。報送材料應當包括備案報告、規范性文件正式文本、起草說明并附相關法律、法規、規章和政策依據,有條件的還要報送正式文本和起草說明的電子文本。確定地方人大常委會的受理機構及工作規則,由于規范性文件備案審查涉及大量的法律問題,有很強的法律性、政策性、專業性,而法制工作機構相對而言正好具備這方面的優勢,所以由法制工作機構受理更有助于備案審查質量和效率的提高。明確有權審查非法律規范性文件并作出決定的審查主體,地方人大常委會、主任會議、經常委會和主任會議授權的工作機構可以作為審查主體。

第二,界定審查范圍。從制定主體來看,各級權力機關、行政機關、司法機關和具有行政管理職能的事業單位以及其他組織制定的非法律規范性文件都應當列入審查范圍。從內容和效力來看,凡是涉及公民、法人或者其他組織的權利和義務,對公民、法人或者其他組織具有普遍約束力,規范對象不特定,可以反復適用的非法律規范性文件都要列入審查范圍。

第三,適時啟動審查工作。地方人大常委會審查非法律規范性文件的啟動程序可以分為主動審查程序和被動審查程序。主動審查是地方人大常委會對非法律規范性文件直接進行審查,被動審查是地方人大常委會根據有關主體提出的審查要求或建議進行的審查。被動審查方式目的性、針對性強,便于從實踐中多渠道發現問題、解決問題。地方人大常委會對非法律規范性文件進行審查的啟動應采用主動審查程序與被動審查程序相結合、以被動審查為主輔以主動審查的模式。這種模式能調動地方人大常委會的審查工作積極性,便于及時發現問題,有針對性地解決問題。

第四,依法確立審查標準。地方人大常委會審查非法律規范性文件的標準包括合法性審查標準和合理性審查標準。合法性審查標準主要包括制定主體是否合法;是否超越法定權限;制定程序是否合法;是否與憲法、法律、法規和上級人大及其常委會的決議相抵觸;同級別的規范性文件對同一事項的規范是否一致。合理性審查標準包括非法律規范性文件的內容是否客觀適度,是否符合公平正義的法律理性,是否符合本行政區域的具體情況和實際需要。合法性審查有憲法、法律、法規和上級人大及其常委會的決議作依據,比較容易操作,合理性審查涉及自由裁量權的行使,較難操作。地方人大在對非法律規范性文件進行審查時,應以合法性審查為重點,以合理性審查為補充。

第五,健全反饋糾正機制。地方人大常委會將審查非法律規范性文件的情況進行反饋,既可以體現權力機關對提出審查要求或者建議的主體的尊重,起到鼓勵和支持公民和組織合法有序政治參與的作用,也可以對審查機關自身行為進行約束,自覺樹立人大權威。地方人大及其常委會要盡快建立健全反饋糾正機制,及時辦理有關主體提出的規范性文件審查要求或者建議,把不適當的非法律規范性文件的糾正和處理情況及時反饋給相關主體,確保非法律規范性文件審查工作取得實效。

第六,建立責任追究制度。有權力必然要有責任,沒有責任的權力必然導致腐敗。一次違法的抽象行政行為可以導致無數次違法的具體行政行為,違法具體行政行為尚且需要承擔責任,那么違法的抽象行政行為更應該承擔責任。責任可以分為由國家機關承擔的賠償責任和由公務員承擔的個人責任。國家機關及其工作人員違法制定規范性文件的,對有關責任人員要依法給予行政處分、紀律處分,構成犯罪的,要依法追究刑事責任。我國實行行政首長負責制,行政機關的負責人在享有權力的同時,也要承擔相應的法律責任和政治責任,對于違法制定的行政規范性文件,誰簽署誰負責。其責任不僅包括憲法和地方組織法規定的質詢、撤職、罷免等法律后果,還包括相應的民事責任、行政責任直至刑事責任。只有建立起完善的個人責任體系后,非法律規范性文件違法的現象才有望得到有效扼制。

(作者單位:山東省濟寧市人大常委會)