新中國選舉制度６０年發展回顧與反思

馮夢成

一、新中國選舉制度60年的發展歷程

我國現行的選舉制度是從新民主主義革命時期革命根據地的選舉制度發展而來的,也是新中國成立以來的政權建設和選舉經驗的總結。我國在民主革命時期逐步形成和發展起來的民主的選舉制度,雖然無論在形式上還是內容上都還不夠完善,但卻都是從當時的階級關系和具體情況出發,最大限度地發揚民主,團結和組織廣大人民,為鞏固人民政權和完成各個不同時期的革命任務服務的。它所確立的許多民主原則為建國后建立更加完備的選舉制度奠定了基礎。

在新中國成立之初,由于一些地方戰事尚未結束,土地改革正在進行之中,不具備普選的條件,各地方國家權力機構按照選舉、推選或選派、充任、邀請等4種形式產生代表。1952年底,開展普選產生各級人大的條件逐漸成熟。1953年2月,中央人民政府委員會頒發建國后第一部選舉法。該法的制定與實施,標志著我國人民代表大會選舉制度的正式確立。1953年的選舉法與革命根據地的選舉制度相比有了較大的進展:一是更具有普遍性。除依法未改變成分的地主階級分子、剝奪政治權利的反革命分子和刑事犯罪分子外,凡年滿18周歲的公民均有選舉權和被選舉權。二是體現了平等原則。選舉法規定男女平等、民族平等、區域平等,每個選民在一次選舉中只有一個投票權。三是采取直接選舉和間接選舉并用的原則。四是基層政權單位采用舉手表決和縣以上選舉采用無記名投票表決的方法。五是建立了一套較為完整的具體的選舉程序。1953年選舉法頒布后,全國開展了中華民族有史以來的第一次普選活動。各地進行了選民登記工作,登記選民總數為3.23809684億人,占進行選舉地區18周歲以上人口數的97.18%。參加基層選舉的單位總計21.4798萬個,參加基層選舉地區的人口總計5.71434511億人[1]。這次普選是一個規模巨大的民主運動,大大推動了我國人民民主制度的發展,為縣級以上各級人民代表大會的召開奠定了基礎。

從1953年選舉法頒布實施以來的20多年里,社會主義革命和社會主義建設在各個方面都取得了巨大的進展。與此同時,階級關系也發生了相應的變化。工人階級的隊伍更加壯大,農民已經成為社會主義的集體勞動者,知識分子已經成為工人階級的一部分,剝削階級已不存在,階級斗爭已不是國內的主要矛盾。黨的十一屆三中全會作出了把黨和國家工作重點轉移到社會主義現代化建設上來的戰略決策,因此,在新的歷史時期如何適應階級關系的變動,進一步擴大社會主義民主,更好地調動全國各族人民的積極性、創造性和主人翁的責任感,進一步鞏固人民民主專政的國家制度,已成為緊迫的問題。1979年7月,五屆全國人大第二次會議通過了新的選舉法。新選舉法與1953年選舉法相比主要有以下9個方面的變化:①將直接選舉的范圍擴大到縣級;②規定一律實行差額選舉;③將原規定的無記名投票和舉手表決并用,改為一律無記名投票;④將原規定的按選民居住情況劃分選區,改為可按生產單位、事業單位、工作單位和居住狀況劃分選區;⑤將原規定的只有不屬于黨派、團體的選民或代表才能聯合或單獨提出代表候選人名單,改為任何選民或代表只要1人提出,3人以上附議,都可推薦代表候選人;⑥規定如果代表候選人名額過多,難以確定正式候選人時,可以進行預選;⑦將原規定的候選人以獲得出席選民或代表的過半數票始得當選,改為須按全體選民或全體代表的過半數票始得當選;⑧規定每個少數民族至少要有1名全國人大代表;⑨規定可以采用各種形式宣傳代表候選人[2]。為了適應改革開放的新形勢,1979年的選舉法先后經歷了1982、1986、1995和2004年的4次修改,1983年3月五屆全國人大常委會第二十六次會議通過的《關于縣級以下人民代表大會代表直接選舉的若干規定》還對其進行了一次補充。

總之,60年來,新中國頒布了兩部選舉法(1953年與1979年),第二部選舉法經歷了4次修改(1982年、1986年、1995年、2004年)、一次補充(1983年)。這幾次變遷,我國選舉制度在民主性、科學性、可操作性方面逐步有了發展,有力地推動了民主制度建設,保障了人民充分行使當家作主的權力。隨著經濟的發展以及社會政治文化生活的不斷進步,公民政治覺悟和權利意識的逐步增長,中國的選舉制度還會繼續向前發展。

二、新中國選舉制度60年的重大進展

1.享有選舉權的主體從有限發展到普遍

在我國,隨著社會的進步以及民主制度的發展,不僅享有選舉權的主體范圍逐漸擴大,而且在各種制度設置方面也保證了人民更好地行使選舉權,人民當家作主得到充分的體現。

建國初期,基于當時特定的政治原因,1953年選舉法確定了有限的選舉權。雖然1953年選舉法第四條確定了普遍選舉原則,但第五條同時規定:依法尚未改變成分的地主分子、依法被剝奪政治權利的反革命分子、其他依法被剝奪政治權利者以及精神病患者無選舉權和被選舉權。這種規定是與當時的政治形勢相適應的。隨著社會發展,1979年選舉法取消了過去階級斗爭時期對地主分子、被剝奪政治權利的反革命分子選舉權的限制,規定無選舉權的人只限于被剝奪政治權利的刑事犯罪分子。在此基礎上,1982年憲法規定,除依照法律被剝奪政治權利的人外,凡年滿18周歲的公民,不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限,都有選舉權與被選舉權。這是我國選舉權普遍性的突出表現。

我國選舉法雖然規定依法被剝奪政治權利的人不享有選舉權和被選舉權,但他們實際上只占我國人口的少數,在1981年的縣級直接選舉中,被剝奪政治權利的人只占18周歲以上公民人數的0.03%(1953年統計的數字是1.52%)[3]。而且,根據1983年全國人大常委會《關于縣級以下人民代表大會代表直接選舉的若干規定》,對被判處有期徒刑、拘役、管制而沒有附加剝奪政治權利的人,對被羈押,正在受偵查、起訴、審判,人民檢察院或者人民法院沒有決定停止行使選舉權利的人,均準予其行使選舉權。這樣,在我國年滿18周歲的人員中,被依法剝奪政治權利和停止行使選舉權的人的比例更少了,這是我國選舉制度民主化程度更高的有力證明。

2. 選舉權的平等性從著眼于實質平等逐漸向統一實質與形式平等方向發展

選舉權的平等性是法律面前人人平等原則在選舉過程中的具體體現,反映了社會主義民主的本質。

目前,我國選舉權的平等性,著眼于實質上的平等,不是單純的形式上的平等。事實上,選舉法正是從我國國情出發,在某些問題上并不強調絕對平等。如各級人民代表大會代表的名額都是以一定人口數為基礎,但城鄉代表所代表人口數是不同的。1953年與1979年之后的選舉法對城鄉代表所代表的人口數均規定了不同的比例。隨著城市化的發展。現行選舉法還規定,人口特少的鄉、民族鄉、鎮,至少應有縣級人大代表1人,直轄市、市、市轄區的農村每一代表的人口數,應多于市區每一代表的人口數(但未規定具體比例)。

又如,在少數民族選舉代表方面,選舉法規定,人口特少的民族,至少應有全國人大代表1人。在少數民族聚居的地方,每一聚居的少數民族都應有代表參加當地的人民代表大會。聚居境內同一少數民族的總人數不足境內總人口數的15%的,每一代表所代表的人口數可以適當少于當地人民代表大會每一代表所代表的人口數,但不得少于1/2;實行區域自治的民族人口特少的自治縣,經自治區、省的人大常委會決定,可以少于1/2。人口特少的其他民族,至少應有代表1人。聚居境內同一少數民族的總人口數占境內總人口數15%以上、不足30%的,每一人大代表所代表的人口數,可以適當少于當地人大每一代表所代表的總人口數,但該少數民族的應選代表名額不得超過代表總名額的30%。散居的少數民族應選當地人大的代表,每一代表所代表的人口數可以少于當地人民代表大會每一代表所代表的人口數。

然而,這種實質上的平等以形式上的不平等來體現,只是我國社會主義現代化進程中的階段性現象。隨著經濟政治文化的發展,我國將逐步實現城市化,逐步減少城鄉、民族差別,民主的內容和形式、理論與實踐上不斷趨于統一。例如,隨著城市化的發展,城鄉、工農差別的逐步縮小,1995年第八屆全國人大常委會在修改選舉法時將縣級以上各級人大中城、鄉每一代表所代表的人口數之間比例一律改為4∶1;在黨的十七大報告“建議逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表”后,山東省淄博市淄川區率先實行了城鄉同比例選舉人大代表[4] 。

3. 從記名投票發展到無記名投票

秘密投票即無記名投票是與記名投票或以起立、舉手、鼓掌等公開表示自己意愿的方法相對立的一種選舉方法。無記名投票要求選舉人在選舉時只需在正式代表候選人姓名下注明同意或不同意,也可以另選他人或者棄權,而無需署名。選票填好后親手投入票箱。選舉人的意思表示是秘密進行的,他人無權干涉,這就保障了選舉人能真正按照自己的意愿參加選舉,選舉自己所信任的人,無記名投票選舉優越于舉手表決方法。

在我國直接選舉過程中,存在一個從無記名和舉手表決相結合到普遍實行秘密投票的發展過程。1953年選舉法規定,鄉、鎮、市轄區出席縣人民代表大會代表的選舉,采用以舉手代替投票的方法,也可以采取無記名投票的方法;縣級以上各級人大的選舉,采用無記名投票方法。當時作出這樣規定主要是由建國初期選民中文盲比較多等具體條件決定的,是為了適應人民群眾文化發展的實際情況作出的應急之舉。后來,隨著大眾文化水平的普遍提高,從1958~1963年的幾次基層選舉中,大多數地區已采用了無記名投票方法。1979制定選舉法時,我國已經基本具備一律采用無記名投票進行選舉的條件,因此,選舉法規定,全國和地方各級人民代表大會的選舉,一律采用無記名投票方法。這一規定,推動了中國選舉制度的民主化進程。

4. 直接選舉范圍從基層擴大到縣級,并逐步向高層邁進

直接選舉范圍是指選民能夠行使選舉權利直接投票選舉國家代議機關代表或國家工作人員的范圍。在我國,直接選舉的范圍包括選民可以直接投票選舉人大代表的范圍。

1953年選舉法規定,各基層人民代表大會代表,由直接選舉產生,縣和縣級以上的各級人民代表大會的代表由間接選舉產生。這是因為,新中國成立之初,經濟還不發達,交通比較落后,群眾覺悟和文化水平還有待于提高,并缺乏普選經驗,直接選舉的范圍還不能夠擴大。經過20多年的發展,我國政治、經濟、文化和交通有了較大的發展,并積累了多次全國普選的經驗,為擴大直接選舉的范圍創造了條件,于是,1979年選舉法對1953年選舉法做了重大修改,把直接選舉的范圍擴大到縣一級。

應該說,隨著社會的發展和進步,直接選舉的范圍將會逐步擴大。正如鄧小平同志所說:“各種民主形式怎么搞法,要看實際情況。比如講普選,現在我們在基層,就是在鄉、縣兩級和城市區一級、不設區的市一級搞直接選舉,省、自治區、設區的市和中央是間接選舉。像我們這樣一個大國,人口這么多,地區之間又不平衡,還有這么多民族,高層搞直接選舉現在條件還不成熟,首先是文化素質不行。”[5] “即使搞普選,也要有一個逐步的過渡,要一步一步來。我向一位外國客人講過,大陸在下個世紀,經過半個世紀以后可以實行普選。”[6]因此,隨著政治、經濟、文化和社會等各方面建設的發展,直接選舉層次將會循序漸進地提高到中層,乃至高層。

5. 從等額選舉發展到差額選舉

差額選舉是與等額選舉相對應的一種選舉方式,實行差額選舉,就是所提的代表候選人名額多于應選的代表名額。它可以給選民以較大的選擇余地,使選民選出自己所滿意的代表,從而提高選民的參與意識。同時,差額選舉必然使一部分人當選,另一部分人落選,這樣可以更好地激勵當選者,增強其群眾觀念,強化其公仆意識和為人民服務的責任心。

新中國成立后相當長時間內受到國內外復雜形勢的影響, 1953 年制定的選舉法,仿照蘇聯模式,實行了等額選舉。這種辦法,雖然因為候選人名單一般是事先經過各方面協商才提出的,基本上能反映各方面的意見,但其弊端也是顯而易見的。許多群眾和人大代表,對這種辦法提出不同的意見。1957年6月19日,時任委員長的劉少奇主持一屆全國人大常委會第七十五次會議,討論一屆全國人大四次會議議程,在談到來年全國人大代表的換屆選舉問題時說:候選人可以多于應選人數,例如選10個代表可以提20個或25個候選人,但在提出名單時,還是要經過協商。隨后,在一屆全國人大四次會議上討論全國人大代表和地方各級人大代表換屆選舉問題時,許多代表贊成實行差額選舉,但對差額比例有不同意見[7]。可見,在一屆全國人大四次會議上已就實行差額選舉達成了共識,只待對差額的比例作出具體的規定。直到1979年,新的選舉法將等額選舉改為差額選舉,并規定了差額幅度,即“全國和地方各級人民代表大會代表候選人的名額,應多于應選代表的名額。由選民直接選舉的代表候選人名額,應多于應選代表名額三分之一至一倍;由地方各級人民代表大會選舉上一級人民代表大會代表候選人的名額,應多于應選代表名額五分之一至二分之一”。至此,選舉各級人大代表一律實行了差額選舉。

三、新中國選舉制度進一步完善的思考

1. 候選人提名和確定方式問題

選舉人大代表首先要確定候選人,這是選舉的初始環節。根據我國選舉法第二十九條的規定,人大代表選舉中的候選人,可以有兩種產生形式,一種是由各政黨、各人民團體聯合或者單獨推薦代表候選人;另一種是由選民或者代表10人以上聯名,也可以推薦代表候選人。在選舉工作實踐中,人們把前者稱為組織提名的候選人,后者稱為選民或代表聯名提名的候選人。從選舉法的規定看,無論是組織提名的候選人還是代表或選民聯名的候選人,都具有完全平等的法律地位。但在實踐中,組織提名往往為數過多,而選民(代表)的提名往往不被重視和同等對待。造成這種局面的原因在于選舉法第三十一條關于“醞釀、協商、討論”的規定,為選舉機構(實際上是組織部門),以“代表構成”等為理由,運用“醞釀協商”方式清除代表(選民)聯名的候選人提供了“制度暗道”。鑒于此,一方面,需要從立法上明確“醞釀、協商、討論”的具體程序,從制度上堵住為了實現所謂的“組織意圖”,人為操作代表候選人的“暗道”;另一方面有必要限定組織提名推薦的候選人的比例,從而確保選民或代表推薦的候選人占相當的比例。

2. 候選人的介紹方式問題

候選人的介紹方式是選舉過程很關鍵的一環。1979年選舉法規定可以以各種方式宣傳候選人。但是,20世紀80年代一些高校便利用這一方式搞競選,有人并在競選時發表“自由化”的言論。于是,1982年修改的選舉法將原來以各種方式介紹候選人改成只能在選民小組會上介紹候選人。但這一規定導致了實踐中出現了不重視對候選人的介紹的現象,如有的地方對初步候選人幾乎不做介紹;有的地方對候選人的介紹過于簡單、抽象,且千篇一律、套話連篇,反映不出一個候選人的德、能、勤、績等素質;有的地方只有主持選舉的機構向選民做一書面或口頭的介紹;有的地方在介紹候選人時,厚此薄彼,等等。鑒于此,2004年修改選舉法時增加規定:“選舉委員會可以組織代表候選人與選民見面,回答選民的問題。”但這一規定只是“可以”而沒有規定“必須”,且還需要“選舉委員會”組織后才能與選民見面,回答選民的問題。因此,實踐中這一介紹方式并沒有得到普遍運用。當前,為了發揚社會主義民主,調動選民的積極性和主動性,有必要恢復1979年選舉法關于候選人介紹方式的規定,同時從社會穩定、國家安全角度對候選人的言論進行適當限制,從而使代表候選人可以有秩序地開展競選活動。

3. 官員代表過多問題

近年來,官員代表過多成為社會關注的問題。學者焦洪昌指出,官員代表偏多容易產生幾大弊端:其一,人大代表中官員太多,會把官場上的位階觀念帶進來,例如小組討論發言的時候,就會很自然地請領導先講,這樣就有悖平等。官員代表和真正來自基層一線的代表掌握的政治資源和話語權不能同日而語,這又傷害了人大代表的平等原則。其二,各級人大最重要的職能是監督“一府兩院”的工作,官員在代表中占過多的名額,就會出現自己監督自己的尷尬情況,很難公正履行代表職責。其三,各級人大代表還有向政府機關提出批評、意見和建議的權利,如果人大代表中大多是官員,就很難提出批評意見和建議,很難反映民意,這是一個很關鍵的問題。其四,官員占的比例、數額太多,來自基層的代表肯定就會很少,會使基層的利益不能得到真正表達[8]。當前一些地方也開始采取措施降低官員代表的比例,如新疆規定縣(市、區)人大代表中領導干部代表比例不超過25%,工人、農牧民、知識分子和其他勞動人民等代表所占比例不低于75%,上海市人大在2007年換屆過程中實行了新的原則:減少干部代表,增加一線工人農民代表。將來,隨著社會主義民主政治的發展,應規定“一府兩院”的公務員不得成為人大代表。

4. 農民工選舉權保障問題

我國選舉法對每一個具有選舉權利的公民都給予規定和保護,但是隨著我國經濟的發展,人口流動愈加頻繁,農民工選舉權利出現了日益被邊緣化的現象。按照現行的選舉法及相關法規規定,縣鄉兩級人大代表在選區劃分、選民登記方式、代表名額分配上主要是以戶籍為基本依據的。原則上農民工是不能參與所居住社區的選舉,而只能回原戶口所在地參加選舉。但是農民工要回鄉參加選舉的成本過高,而且鄉村的選舉與自身利益關聯性也不大,致使其往往會放棄在戶籍地的選舉權利。由此導致農民工既無法在戶口所在地實現選舉權,也不能在現居住地參加選舉,成為政治參與的“體制性邊緣人”。因此,改革和完善現行的選舉制度,將完全按戶籍人口分配代表名額的規定,改為以常住人口為準計算代表名額,并使農民工享有在其居住地的選舉權利,成為當前亟待解決的問題。

5. 選區劃分問題

我國選舉法規定:選區可以按居住狀況劃分,也可以按生產單位、事業單位、工作單位劃分。據此,我國城鎮居民只要是有工作的,都在工作單位參加選舉,只有沒有工作的人才參加按社區劃分的選區的選舉。這樣一種選區劃分方法固然有利于選舉工作的組織,然而從發展民主政治的角度,按單位劃分選區有許多弊端:其一,選區有多個單位組成,由于選民職業不同,個人的意愿和要求千差萬別,不僅對于組織參加選舉活動、了解代表候選人都帶來一些困難,代表也很難正確集中選民的意志。其二,在單位選區選舉,規模大、員工多的單位必然占有一定優勢,小單位產生一名人大代表則十分困難,出現“大魚吃小魚”的情況在所難免。其三,單位作為獨立組織,它的利益與所在地人大涉及的公共事務沒有太大的聯系,它沒有辦法通過選舉人大代表的方式來更多地表達自己在駐地的利益。因此,單位選區對待代表選舉普遍持著完成行政任務的態度,往往由領導決定和指派代表候選人。其四,當前,在大量的“單位人”轉變為“社會人”的情況下,參加單位選舉的選民對選誰做這一地區的人大代表興趣不大,他們更關心自己居住地的水、電、交通、環境、衛生、教育等公共事務問題。因而,選民對單位選舉的自覺參與程度不高,多半為了“完成任務”而去,導致單位選舉冷淡化傾向比較嚴重。因此,有必要取消單位選區。

6. 選舉管理組織的中立性問題

根據我國選舉法,間接選舉的代表均由他所組成的代表大會的常委會主持選舉,直接選舉的代表由另外設立的選舉委員會主持選舉,縣級的選舉委員會受本級人大常委會的領導,鄉鎮級的選舉委員會受上級人大常委會的領導。但在實際工作中,選舉的組織領導都是在各級黨委領導下進行的,在換屆時同級黨委都要成立換屆工作領導小組,選舉委員會的成員都是由黨委、人大、政府的領導干部組成。所以,各級黨委和政府的部門(尤其是組織人事等部門)均對選舉的各環節有實質的影響渠道和手段,成為有重大實際影響的“選舉組織”,致使人大代表的選舉并沒有中立的、獨立的選舉機構來保障,實踐中往往操控在各級黨政機關手中[9]。為了確保選舉過程的公平、公正和透明,須建立一個相對獨立和中立的選舉組織。世界各國選舉組織依據選舉管理機構的體制結構和行政架構的總體特征,有三種基本的模式,即獨立模式、政府模式和混合模式。從我國具體情況看,可以采取選舉管理的混合模式。“這一模式擁有雙重的結構,由一個獨立于政府行政部門的政策、監視或者監督組織(就像獨立模式一樣)和一個設置于國家或者地方政府部門內部的執行組織(就像政府模式一樣)共同構成。在這種模式下,具體選舉活動由選舉管理機構中的政府執行部分來組織,而選舉管理機構中的獨立部分則主要負責政策決定和選舉監督。”[10]

注釋:

[1]何沁:《中華人民共和國史》,高等教育出版社1997年版,第109頁

[2]浦興祖:《中華人民共和國政治制度》,上海人民出版社2005年版,第153~154頁。

[3] 蔣碧昆:《憲法學》,中國政法大學出版社1994年版,第132~133頁。

[4]王恒:《城鄉同比例選舉人大代表》,載《齊魯晚報》2008年1月10日。

[5][6]《鄧小平文選》第3卷,人民出版社1993年版,第342、220~221頁。

[7]《劉少奇:最早主張實行差額選舉的委員長》,載《人民政壇》2009年第3期,第35頁。

[8]王亦君:《用制度限制官員代表比例很必要》,載《中國青年報》2007年9月19日第3版。

[9]鄒平學:《完善人民代表選舉產生機制的若干思考》,載《法學評論》2005年1期,第17~27頁。

[10]唐文玉、郭正林:《選舉管理的理念與制度模式》,載《東南學術》2009年第2期,第90~97頁。

(作者單位:中共上海市浦東新區區委黨校)