我國人大預算監督制度存在問題及完善對策

張曉明

我國的預算監督制度還處于由形式監督向實質監督的過渡時期,還有很多需要完善之處。特別是人大作為國家權力機關,處在我國預算監督體系的最高層,負有重要監督職責,其相關制度和機制需要進一步深化和改革,只有這樣才能不辜負人民的期待。

一、我國現行人大預算監督制度存在的主要問題

我國現行的人大預算監督制度還存在很多不足,綜合歸納,主要存在以下三個方面的問題:

(一)財政透明度低,信息公開不全面、不具體、不及時

財政透明度低,預算信息不公開,是制約我國人大預算監督的首要問題。

作為一名普通老百姓和納稅人,對于每年人代會通過的預算案很難通過已有的信息渠道搜集到,想知道自己所在市或區的預算情況更不是一件容易的事。雖然廣大人民群眾作為國家預算收入的承擔者,有權知道和監督上繳收入的使用情況,但在我國,目前只有中央和個別省級預算在通過后能及時公開,老百姓對自己上繳的錢具體怎么花的,花在哪里根本不清楚。

造成這種局面的原因,主要是我國財政透明度仍處于較低水平。雖然政府信息公開條例已于2008年5月在我國正式實施,但是目前財政透明度離保障人民知情權的要求還有很大距離。上海財經大學公共政策研究中心對我國31個省級政府財政進行過調查,調查表明,在這項研究所指定的113項調查信息中,公眾能獲得的信息平均為22項,不到所調查信息的1/5。也就是說,如果以100分為滿分的話,從公民層面來看,31個省級財政的透明度得分僅為20分。與此同時,該項目組也向各省級人大常委會財經委員會發出調查函,用同樣的調查指標,了解作為預算審批和監督的立法機構能在多大程度上知曉它們履職所必需的財政信息。結果令人意外,從反饋的調查結果來看,各省級人大財經委所能獲得的財政信息的平均狀況與普通公民幾乎不相上下[1]。

同時,我國財政信息公開還存在三大不足:①政府公開的財政信息不全面。人民共同擁有并委托政府進行管理的資金從性質上來說應該包括三類:一是政府為社會提供公共產品和服務使用的資金;二是政府為保障社會成員基本生活標準、進行收入再分配的資金;三是政府投資于生產經營活動所占用的資金,即營業性的國有資產。目前的情況是,第二、三類資金的有關信息尚無系統的政府報告制度,而第一類資金,政府只提供了其中的一部分,即預算內收支,另一部分作為預算外資金沒有體現在政府報告中。②政府公布的財政信息不夠具體。公布的財政信息通常是籠統的數字,缺乏明細資料,讓人不能對該項支出的構成及其具體安排適當與否作出判斷。政府的預算科目分為類、款、項、目、節5個層次,而目前的政府財政報告通常只反映到“類”,僅有部分反映到“款”。③政府所提供的財政信息是滯后的。社會公眾不能及時了解政府預算和決算,代表委員在短短幾天會期中要作出認真審查顯然力不從心,并且大量信息即使在事后很長時間也無從查找[2]。雖然中央及部分省份預算案能及時向社會公布,但大多數地方財政預算案不能及時公開。

(二)法規不健全,法律責任不明確,處罰力度不夠,削弱了人大監督的權威

我國關于預算的法律規范,除憲法和地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法中明確規定各級人大及其常委會的審查批準和預算調整權外,針對預算管理和監督的規范主要集中在預算法及其相關條例、決定中。預算法從1994年通過、1995年實施以來從未修訂過,而我國十幾年來發生了巨大變化,特別是經濟和政治體制改革,使我國社會各領域出現了許多新問題、新情況,預算法的一些規定已不能適應新形勢發展的需要。

現行預算法及其相關法規存在的較為突出的問題是:①沒有設立專門服務于預算工作機構的規定,使各級人大及其常委會對預算的監督華而不實;②對審批預算草案的程序沒有明確規定,使預算草案的審議批準流于形式;③對預算外資金的規定過于原則,法規不健全,給人大監督帶來了巨大困難,造成無法可依的局面;④沒有對財政信息的公開作出明確規定,公眾的社會監督無從談起,人大的審批和監督能力受到極大制約。

同時,對于行政機關違反預算案及其他違反法律、行政法規的行為,預算法在法律責任一章僅列舉了3項,主要是針對行政機關在執行預算過程中的違法行為加以原則性規定,對預算整個過程中的其他違法行為都沒有涉及。對于僅有的3類行為,其責任承擔也僅限于行政責任,沒有經濟賠償和刑事責任的規定。法律責任規定的不健全導致了預算監督的乏力,即使人大及其常委會查出違法行為,也不能將責任主體繩之以法,使之承擔應受的責任,從而降低了人大權威。

(三)一些地方特別是基層,存在人大預算編制虛擬化和財政支出隨意化問題

隨著預算法和有關預算審批監督地方性法規的貫徹落實,地方各級人大依法嚴格規范預算審查行為,預算審查監督正向制度化和法制化的方向發展。但是,也應當看到,一些地方人大在預算審查過程中還存在著一些難點、盲點,主要表現在:

第一,預算編制虛擬化。具體來講,一是“赤字”預算的問題。預算法規定地方人大不得通過赤字預算,應做到收支平衡,但事實未能全部如此。更多的情況是,年初人大審批的預算方案表面上是收支平衡的,但實際上這一預算留下了不少硬缺口。政府在沒有預算的情況下先發生了支出,再對預算進行調整,或者先把支出放在盤子外,留待超收入增長返還再行消化處理。二是財政“虛增”、“虛配”的問題。一些地方的上級政府下達任務,要求地方財政完成一定的增長幅度,這脫離了地方財政增長實際,下級政府為了應付了事,虛報收入,于是出現了地方財政收入虛增的現象。另外,現行的許多法律法規,如教育、科技、農業、衛生、安全等方面的法律法規中有關預算的條款,都明確規定各級政府對這些方面的投入比例應當高于經常性財政收入的增幅。但是實際工作中,這樣的“法定”增長很難滿足,于是“虛配”現象滋生。加之,對什么是財政經常性收入、其增長如何計算、具體撥付內容等方面,皆沒有明確的規定,也就難免出現上述“法定”增支主管部門與財政部門因支出計算口徑、支出增長是否高于財政經常性收入增長等問題而發生爭執,人大對財政預算編制過程的監督也因此困難重重[3]。

第二,財政支出隨意化。審計發現,一些地方預算執行中科目之間的資金劃轉調劑使用,是普遍、經常和大量的。而財政部門認為,這并非預算調整,不必經人大審查和批準。還有的地方在編制預算時,就留有相當數額的機動資金,用做政府領導下指示、開口子、批條子使用,造成各部門不在認真執行預算、改善預算管理上“下工夫”,而在打報告要指標、找領導追加預算上“動腦筋”,嚴重損害了預算的嚴肅性。審計抽查某縣的9個預算單位,2006年年初預算指標為1795萬元,年中執行時又追加了1150萬元,占年初預算的64%,人大預算審批、預算約束已形同虛設。因此,關于怎樣的預算調整需要經過人大常委會批準的問題,一直頗有爭議,預算法應明確具體規定,以便于操作,防止預算調整變更過于頻繁[4]。

二、美國國會預算監督制度的經驗借鑒

財政權是西方議會普遍享有的一項重要職權,被形象地稱為“管理國庫的權力”或稱為“錢包的權力”。政府每年的財政預算即其總收入和總支出必須經過議會批準通過,政府預算的執行受議會的監督。議會掌握著財政權就掌握著政府的命脈,是議會控制、監督政府的最有效手段。與其他國家相比,美國國會對預算的形成過程介入得比較深、決定權比較大,對預算執行過程和預算執行結果監督力度比較大,較大限度地防止了政府濫用職權。

筆者認為,美國預算監督的有效運行得益于以下幾個方面:

(一)具有完備的預算法規體系

首先,美國在憲法中詳細規定了國會的財政權。憲法至少有4處涉及國會財政權,即第一條第一、八、九項和修正案第十六條。內容包括征稅權、舉債權、政府開支審批權以及稅法制定程序、公款開支(包括政府開支在內的一切公共支出)監督程序和方式等,使議會監督預算的權力有了強有力的保障。

其次,美國國會每年通過一項預算法案并不斷制定法規對預算加以控制,使美國國會預算監督法規體系逐步完善。1921年國會制定了《預算與審計法》,設立了總統預算辦公室和對國會負責的審計總署;為保障國會對預算的有效控制,1974年通過了《預算扣押控制法》,該法規定了國會預算審批過程;1985年通過了《平衡預算和赤字緊急控制法》,規定要逐步消滅赤字。

(二)預算監督組織機構完善

美國預算分為聯邦預算、州預算和州以下的地方預算。就美國聯邦預算而言,國會的預算控制機構較多,主要有國會參眾兩院預算委員會、撥款委員會、撥款小組委員會和國會預算處。下面分別對這些機構的職能做簡單介紹:

1.預算委員會。是根據1974年預算法在國會設立的常設委員會,分別設立于參眾兩院,其主要任務是,對預算進行綜合考察,包括收入部分、支出部分,以及各種支出之間的比較,并向國會提出建議,規定預算的支出、收入、盈余、虧空、公債總額[5]。

2.撥款委員會。是國會中很有權力的委員會,國會通過的撥款法案主要根據這個委員會的建議和報告。每一小組委員會主管一定的行政機關的撥款。

3.撥款小組委員會。是實際掌握預算撥款權力的機關,撥款委員會向全院提出的建議和報告主要根據小組委員會的建議和報告。

4.國會預算處。也是根據1974年的預算法設立的機構,它由專家組成,不是由國會議員組成。設立國會預算處的目的是幫助國會編制預算,主要任務是預算報告、費用估計、經濟預測和財政政策分析、記錄支出和收入法案、進行特別研究等[6]。

(三)國會對預算的整個過程建立了良好的監督機制

1.國會預算案形成的監督

美國國會對預算案的審批程序較為復雜。總統將編制好的聯邦預算交到國會后,眾參兩院預算委員會在國會預算辦公室的協助下進行詳細審查。然后國會通過決議,提出自己采納的目標預算方案,交眾參兩院撥款委員會。撥款委員會審議后,提出建議,分別經眾參兩院表決,再由兩院舉行聯席會議,通過后形成撥款法案。國會預算委員會對這一法案進行復審。最后,由國會對預算作必要的修改,完成審議過程,把預算方案交總統決定是否簽署。

2.國會對預算執行的監督

首先,美國法律對變更預算程序進行了嚴格規定。按照規定,預算變更須經三分之一以上議員同意方為有效,未經國會批準而修訂預算的行為須負法律責任。

其次,美國國會對預算執行的監督最有效的途徑是撥款。“國會通過了授權法案只是同意立項(規劃目標和手段),政府拿到錢還需要通過撥款程序。即使在預算法案生效以后要完成撥款活動,仍須國會批準。除非根據撥款法案,否則誰也不能從國庫提取款項。”[7] 再次,派駐監察代表對預算執行過程進行監督是美國國會對預算執行較為有效的手段。“為了加強對預算執行結果的監督, 美國國會向各個行政部門派駐監察代表, 對所駐部門實施國會授權項目的情況和預算執行結果進行監督,全面、經常地檢查政府使用國會撥款的效益。監察代表每半年向國會送交一份監察報告, 列舉所駐部門工作中嚴重的舞弊、浪費、低效和濫用職權問題,并提出改進意見。發現異常情況,監察代表隨時向國會提交特別報告。”[8]

3.國會對決算的審計和監督

在美國,審計機關獨立于總統和行政機構在國會中設立,負責對政府預算收支及使用情況進行審計。審計總署可以定期檢查政府各部門管理和使用國會撥款的結果,可以就聯邦資金使用狀況和效率發表獨立評論,向國會報告預算執行結果和決算審計情況。

按照美國的法律規定,國會委員會對每年的預算執行結果要進行評估。在實際運行中,評估結果往往會影響到有關項目、機構下一財政年度是否能夠繼續獲得撥款。如果發生嚴重問題,還要追究有關責任人的政治責任和法律責任[9]。

三、我國人大預算監督制度完善對策

針對我國人大在預算監督中存在的漏洞和問題,借鑒美國國會預算監督的先進經驗,筆者認為,應重點在以下幾個方面完善我國人大的預算監督制度:

(一)增加預算透明度,建立公開監督制度

公開是監督的開始,政府花錢必須進入人大的視野,人大才能談得上對其進行監督。長期以來,人大常委會對財政預算執行情況的日常監督,主要是靠財政部門報送的月報表,一般月報表反映的是各項支出的大數,具體支出項目并不清楚。對政府怎樣花錢,人大根本不清楚。因此,要實現人大對財政預算執行情況的監督,必須增強預算的透明度。能像廣東省人大財經委那樣實現與政府財政部門聯網當然最好,即便沒有條件聯網也應逐步實現預算內容定期、定例公布。要公布預算總指導原則和功能預算,公布歷史數據和對比,公布的內容應細化到一定程度的部門預算。此外,還應該向納稅人、向公民公開,只有逐步將預算公開,公開到每一個項目,才能實現人大和納稅人的監督權。

今后在修訂預算法時,應明確規定以下內容:政府信息要“以公開為原則,不公開為例外”;除涉及國家安全必須保密的以外,預算、決算應當通過報紙、廣播、電視等形式向社會公開。公民及各級人大有權要求政府相關部門提供財政信息,政府相關部門有責任和義務記錄、收集和整理信息,主動地或者應要求地向前者提供財政信息,并對所提供信息的完整性、及時性和真實性負責;財政信息的披露應覆蓋所有公共基金;財政信息應包括各類公共基金的收入、支出、余超、資產、負債、所有者權益及其構成,以及與上述內容相關聯的統計和說明。同時,應開辟必要的渠道傾聽和接受廣大群眾對預算的建議,從而更好地促進預算的民主管理。

另外,我國政府財政信息透明度不高的一個重要原因在于:政府信息公開條例規定的財政信息公開的范圍,與現行保密法等法規的有關規定構成了一定的沖突。要提高政府財政信息透明度,就必須對這些法規進行適當修訂。

(二)統一預算編制與預算執行年度,完善預算監督機制,加強日常性監督

為加強預算監督的科學性和可操作性,從法律上減少預算審查監督制度的漏洞,首先應將預算編制與預算執行年度相統一,人代會的召開時間與預算年度要相協調。可考慮對財政年度進行調整,將目前的預算年度由歷年制改為跨年制,如預算年度可改為每年4月1日至次年3月31日,以消除時間差。

其次,增加政府預算編制及人大審批預算的時間,并配以專門的特定的程序加以保證。例如,可以借鑒美國預算審批程序中的辯論、聽證、修改、宣讀、投票等制度。此外,對預算必須嚴格執行,對追加預算的行為應進行嚴格控制。對政府的超支、濫支、亂支行為,人大應及時提出質詢,對無法解釋的支出政府必須承擔相應的法律責任。

第三,為改變我國人大在每個預算年度內具體監督中長期存在的上半年聽取審議一次預算執行情況報告,下半年研究一次預算變更的常規的、效果不佳的現狀,應該加強經常性的監督工作,以充實常規監督的內容,使之具有實質性。我們可以借鑒美國派駐監察代表對預算執行過程進行監督的方式,人大可以向政府各個部門派駐監察代表。監察代表每月或每個季度向人大常委會提交一份監察報告,匯報所駐部門工作中的問題,提出改進意見。

(三)加強人大預算監督的組織建設,健全人大決算評價及責任制度,確保人大預算監督權的有效行使

加強組織建設,是完善人大預算監督的重要內容。針對我國沒有專門服務于預算管理的機構現狀,有學者建議充實現有的人大財經委員會,也有人建議建立隸屬于人大的獨立的預算委員會。筆者認為,建立專門的人大預算監督機構——預算委員會更有利于人大預算監督權的行使。而且,該委員會應具有以下三個特點:第一,機構獨立,直接隸屬于人大,不受其他任何部門、單位和個人的干預;第二,權責分明,代表人大具體行使管理預算的職能,提出建議案;第三,配備精良,有經濟、法律等方面的專家學者或代表組成,代表人大名副其實地行使職能。

另外,我國現行對決算的審批通過流于形式,不能真正起到決算應有的作用。美國國會對決算的評估制度值得我們借鑒,我們可以建立類似的決算評價制度。在各級財政部門匯編成本級決算并做出必要說明(分析存在的問題及其原因)的基礎上,人大預算委員會及其所屬的審計機構應當依法對預算執行的決算情況進行全面、詳細的審計評價,總結經驗教訓提出改進與獎懲建議,并向人大常委會提出報告。

同時,應完善預算責任制度,保證預算審批監督的權威性。預算責任制度應對整個預算過程中的違法行為及其他不當行為的法律責任作出明確規定。在此基礎上,還應加大處罰力度,對違法者除承擔行政責任外,依其行為的性質及程度不同,分別承擔經濟賠償以及刑事責任,必要時在刑法中可增加專門的預算刑罰的條款和罪名。同時,人大代表不認真審批預算也應承擔相應的法律責任。

(四)加強預算相關法規建設,增強預算監督權威

法制原則是預算管理所必須堅持的一項重要原則。對我國的預算而言,法制原則要求進一步細化已有的法律規定,填補預算法規空白,使預算的監督管理有法可依,增強其權威性。

首先,應使我國的根本大法——憲法中對人大財政監督權的規定更加周密,以提高人民代表大會在預算監督中的形象,增強預算法案的強制性。

其次,對預算法進行修改和完善。預算法的修改已被列入十屆全國人大常委會的立法規劃,在修改時應注意以下幾個方面的問題:①進一步健全預算審議制度,可以借鑒立法法的做法,在預算審議中實施“三讀”制。“一讀”時,由財政部門代表政府就預算草案做出說明,預算委員會提出審查意見;“二讀”時,預算委員會開始審查部門預算,就各部門收支科目的合理性進行討論;“三讀”時,就政府整體預算草案形成預算委員會的初步審查決議。 ②加強對預算外資金的管理,應在法律中增加預算外資金管理的條款,盡快把預算外資金納入預算內管理。③加強決算的審批監督。實踐中,決算草案中的各項財務表格過于簡單,缺乏項目明細表和必要的說明,代表們難以進行審議。應在法律中明確規定決算草案的標準和內容,以保證決算審議的透明度。

四、結語

從上文的分析中我們可以看出,我國的預算監督制度雖已建立,但存在諸多不完善之處。我國的人大預算監督權還沒有轉變為一種實質性的權力。而在現實中,人大對預算權力控制的無力也正是我國腐敗現象屢禁不止的重要原因。因此,完善我國財政預算制度,加強人大預算監督,增強權力之間的監督與制約,是國家機關依法履行人民賦予的神圣職責,是我國法制建設的當務之急。

注釋:

[1][2]許小丹:《財政預算公開箭在弦上》,載《半月談》(內部版)2009年第4期,第16頁。

[3]滕樹偉:《四大問題困擾地方人大財政預算審查》,載《江淮法治》2006年第5期,第39頁。

[4]張峻松:《制約縣級人大預算監督的“六大”問題》,載中國人大新聞網http://npc.people.com.cn/GB/14528/122476/index3.html,2009年5月10日訪問。

[5][6]王名揚:《美國行政法》,中國法制出版社1995年版,第903、903~905頁。

[7][8][9]尹中卿:《當代美國國會的財政監督程序》,載《人大研究》2002年第3期,第43、44頁。

[10]索峰:《預算法存在的問題與完善》,載《法制日報》2004年4月7日。

(作者單位:山東政法學院法學院)