糧食主權與ＷＴＯ農業貿易體制的重新審視

趙　放　陳　陣

摘 要:自2006年秋開始掀起的世界糧食漲價風潮,導致低收入國家出現了“新的貧困”現象,使各國開始把眼光轉向糧食安全和糧食主權問題,糧食主權意識也在全球迅速蔓延開來,并促使人們去重新審視WTO體制下農業自由化談判的性質和后果,同時也對中國糧食安全及糧食主權問題敲響了警鐘。

關鍵詞:世界糧食危機;糧食主權;WTO農業貿易體制;糧食安全

中圖分類號:F113 文獻標識碼:A

文章編號:1003—0751(2009)04—0038—05

糧食安全問題不只是關系到一國國民的溫飽問題,在全球化的今天,它還被賦予了經濟、政治、社會等多方面的涵義,因而倍受各國的重視。2006年秋季以來,世界糧食情勢發生了急劇的變化,在農業和非農業因素的共同作用下,世界糧食價格呈現出急劇上漲的態勢,糧食危機現象開始顯現,不僅使部分發展中國家再次陷入了饑餓的境地,在一定程度上也影響了這些國家的經濟發展和社會穩定。從引發全球糧食價格上漲的原因來看,除了傳統的自然與農業因素外,還有著較為復雜的社會因素在起作用,使糧食主權以及WTO體制下的農業自由化問題開始成為人們關注的對象。世界糧食危機的現狀如何?為何引發人們對糧食主權問題的關注?如何重新審視WTO農產品自由化進程?怎樣看待中國的農業和糧食主權問題?這些是本文議論的話題。

一、世界糧食危機引發糧食安全問題

自2006年秋季開始,美國芝加哥谷物市場價格終于擺脫了1997年亞洲金融危機以來的持續低迷狀態,到2008年1月,每蒲式耳的小麥、玉米和大豆價格分別達到了10美元、5美元和12美元的創歷史紀錄。據美國農業部發表的世界谷物供需預測,2007年末世界庫存量為3.14億噸,庫存率(庫存與消費量之比)為14.9%,已降低至20世紀70年代爆發糧食危機時的水平。在這一局面下,世界主要谷物出口國紛紛實施限制出口的措施,而谷物進口國也為確保進口展開行動。在歐洲,俄羅斯從2007年11月開始對大麥和小麥分別征收30%和10%的出口稅;與此同時,烏克蘭也為確保本國供應,開始對小麥、玉米、大麥和黑麥設定出口限額。在亞洲,印度從2007年10月開始禁止出口稻米和小麥,同時取消了36%的小麥進口關稅;中國也從2008年1月開始對小麥、大豆、玉米等57種農產品征收出口稅,并對包括食品在內的471種產品規定了出口數量限額。與其他谷物相比,稻米一直屬于價格較為穩定和供需基本平衡的農產品,但自2007年末開始,這一穩定的局面也被打破。1997年亞洲金融危機時,泰國稻米價格一度降至每噸150美元,而僅在2008年前4個月,稻米價格便從每噸387美元猛漲至855美元。全球變暖導致稻米的收成減少和品質下降,再加上部分國家農業的保護行為,以及國際稻米商的投機行為,使稻米供需平衡最終被打破,作為稻米主產國的泰國、越南、印度、巴基斯坦和中國為保證本國供給紛紛限制出口,而作為稻米主要進口國的印尼和菲律賓則由于稻米供應不足,曾一度出現社會動蕩的局面。

導致近來世界糧食價格飛漲的因素較為復雜,概括起來主要是以下一些因素在起作用:其一是農業本身狀況不佳所致。受全球氣候變化的影響,占世界小麥出口量10%—15%的澳大利亞以及占世界大麥出口1/4的烏克蘭出現了嚴重的干旱,導致世界糧食庫存率從20%降至不到15%的臨界點,致使糧食供需出現了異常的緊張局面。其二是糧食大筆交易和投機行為助長了糧價的上漲。在20世紀70年代糧食危機時出現的大型農產品經營企業,特別是以美國邦基和ADM等為代表的農產品跨國貿易公司,也以此為契機迅速擴大自己的經營規模,并圍繞谷物從事大筆的現貨和期貨交易。ADM公司僅2008年1—3月的收益就凈增了43%,其中圍繞谷物交易的收益由上一年同期的0.46億美元猛增至3.66億美元,增長了近8倍。嘉吉公司2008年第一季度收益增長了86%,同期,邦基公司的收益竟然高達20倍之多。在芝加哥谷物交易所的小麥、玉米和大豆的期貨交易中,依據交易品種的不同,約有22%—41%的投機資本充斥其中,對世界糧價上漲起到了推波助瀾的作用。其三是生物能源大量生產加劇了物價的上漲趨勢。在石油價格高漲的局面下,2005年美國頒布了新的能源政策,對建立生物燃料工廠提供補助金。以ADM公司為先鋒,各農產品跨國公司開始紛紛建立生物燃料制造企業,由此掀起以玉米為原料生產工業乙醇的熱潮。在其帶動下,巴西、印度尼西亞也開始分別利用甘蔗和棕櫚油生產替代能源,使得用于生產生物燃料方面的農產品需求急劇增加,價格快速上漲。其四是新興工業國對糧食需求的快速增長。伴隨著經濟的快速發展和收入的增加,新興工業國對糧食和肉類需求快速增長,在減少農產品出口的同時,其農產品進口也在快速增加,對世界農產品供需產生了一定的影響。

在上述諸因素的共同作用下,世界糧食供需開始失去平衡,進而導致糧食價格急劇攀升,其中,投機資金的注入→石油價格的上漲→生物燃料生產的有利局勢→糧食需求的增加→糧食價格的上漲就是其中一個主要的鏈條。世界糧食供需的緊張局面不僅導致發展中國家普遍出現糧食供應緊張局面,增加了其通貨膨脹的壓力,經濟增長普遍受到抑制,同時也使發達國家出現了物價上漲的情況。更為嚴重的是,世界性糧食價格的上漲還沉重打擊了國際組織針對低收入以及地區動亂國家開展的糧食援助。據聯合國糧農組織2008年4月12日提交的報告指出,低收入國家2006、2007年度谷物進口額上漲了56%,而同期世界谷物價格卻上漲了65%,它意味著這些國家的谷物進口量難以維持原有的水平,進而使人均食品供應量急劇減少,導致了“新饑餓”局面的蔓延。目前,全世界大約有近8億人口處于糧食供應不足的狀態,僅2008年上半年就有11個國家由于糧食供應不足而引發了社會動蕩。正是在這種局面和背景下,糧食主權問題開始受到人們的關注,并且成為全球熱議的話題。

二、糧食安全引發對糧食主權問題的關注

最初,糧食主權是針對WTO體制和其所倡導的新自由主義思潮提出的,隨著世界糧食危機局面的日趨嚴重,糧食主權問題也迅速蔓延開來,成為世界關注的話題。所謂糧食主權,一般是指所有國家及國民都有圍繞自身食品和農業政策進行決策的權利,是以本國消費者和生產者作為政策核心,充分保障所有人食品營養和安全,保護本國固有的飲食文化傳統和方式的權利,同時也是在可持續發展的前提下,保障本國農業經營者能夠按照相應的生產方式進行農業生產的權利。糧食主權既包括以約束跨國公司、農產品出口國和國際組織為目的的國家主權,也包括國民決定自身糧食和農業政策的國民主權。盡管人們更多地強調國家主權,但圍繞消費者和農業經營者的權利也不容忽視。要實現一國的糧食主權,必須以制定相應政策作為前提,其中包括:為保護國內生產者和消費者利益對農產品進出口進行有效管理;在優先滿足本國消費者需求的前提下進行農產品貿易;在補償農業生產成本的前提下保障價格穩定的食品供應;禁止實施以出口補貼為前提的農產品傾銷;限制農產品經營企業的壓價和壟斷行為;通過農業改革保證農業的可持續健康發展。

為履行國際社會和各國政府的職責,1996年召開的世界糧食首腦會議提出了將世界饑餓人口減半的宣言,在同時舉行的世界非政府組織(下稱NGO)集會上,由一個名叫“農民之路”世界性的農民組織首次提出糧食主權問題,并將其作為NGO在農業和糧食領域與WTO農業政策和新自由主義進行抗衡的重要武器。由于其在農業及農業貿易政策上與WTO和聯合國糧農組織(下稱FAO)所實行的政策具有對抗的性質,因而也使這一概念的誕生頗具爭議性。但由于全球性糧食危機的出現和新饑餓的蔓延,一定程度為這一概念賦予了生命力,糧食主權的現實性開始真實地展現在人們面前。WTO農業政策的原理是基于目前世界糧食生產已經能夠滿足需要這樣的假設前提,因而主張充分發揮高效農產品生產國的作用,盡可能淘汰低效農業,然后通過農產品自由貿易來滿足各國需要。但目前糧食供需已不再是單純的農業生產自身的問題,農業及非農業因素都在影響著世界糧食的供需,有錢便能購買到糧食的時代正在畫上休止符,糧食安全及糧食主權問題已經提上各國的議事日程。

當前,糧食主權意識正在全球迅速蔓延,已經超出了僅僅作為NGO愿望和口號的范疇,并受到了各國和國際組織的高度關注。2004年12月,世界自然保護聯盟在其全會上指出,糧食主權是保持生物多樣性、保護文化傳統和消除饑餓的有效途徑和手段。聯合國已對現行農業政策提出了質疑,并對關注糧食主權問題采取歡迎態度。聯合國人權委員會在2004年4月通過的決議中聲稱,各國政府必須履行尊重和保護糧食主權的義務,并且要求對目前世界農產品貿易體制中的不平衡和不公平現象采取措施,同時要求各國在農業政策和貿易方式上尋求新的合理公平方案。同時還明確指出,WTO農產品貿易規則對各國為保障自身糧食安全所采取的政策產生了重要的影響,WTO農產品貿易自由化路線使各國難以針對糧食安全和饑餓問題采取有效的措施,并侵害了大多數小規模家庭農業經營者的權利。FAO在2006年3月召開的農業改革和農村發展國際會議的決議中,還首次明確提出了要關注糧食主權問題,并且在2006年7月針對WTO農產品談判僵局發表的聲明中表示,歐美各國在拒絕削減農業補貼的同時,卻要求發展中國家開放農產品市場,所謂多哈回合談判,實質是少數發達國家中使用現代技術的農業企業與廣大發展中國家農業基礎薄弱的小型家庭農業之間的競爭,矛盾的不可調和性注定了談判在短期內無法達成結果。

糧食問題有質和量兩個側面,本次出現的糧食危機主要是糧食絕對量的不足,以及由于糧價上漲導致貧困國家無法保障充分的糧食供給。為此,有些國家已經開始將糧食主權問題作為其制定憲法和農業法的重要參考依據。2006年8月,西非的馬里已經將糧食主權作為基本原理列入了本國農業法;尼泊爾在臨時憲法中強調,所有國民都擁有自身的糧食主權;2007年12月頒布的玻利維亞新憲法明確指出,所有國民都享有獲得充足糧食供應的權利,為確保糧食主權和安全,必須優先考慮并立足于本國的糧食生產和消費,糧食主權也是對外交往時必須遵循的基本原則;此外,委內瑞拉、尼加拉瓜和阿根廷等國也都圍繞糧食主權開始修改其農業及農業貿易政策。不容否認,糧食主權不單單是發展中國家的問題,占世界人口2%的日本也進口了世界進口總量10%的農產品,美國的家庭農場也正在受到產業化經營大農場的威脅。但必須認識到,在糧食問題上,發達國家具有明顯的生產優勢以及充足的糧食進口資金和有效的糧食進口渠道,這一點與發展中國家面臨的饑餓威脅是性質完全不同的問題,從某種意義上講,對于目前出現的糧食危機,發達國家有著不可推卸的責任,并且有義務為解決這一問題履行自己的職責。盡管糧食主權已經受到廣泛的關注和認知,但如何使之具體化,并將其納入到農業及農業貿易政策之中,還需要經過極其艱苦的努力。

三、對WTO農產品貿易自由化進程的重新審視

1995年以發達國家為主導建立的WTO,首次將農產品貿易納入到其管轄范圍,其目標是推動農產品貿易自由化進程,以解決20世紀80年代以來歐美出現的農產品過剩以及以農業補貼為武器展開的農產品出口競爭問題,因此,削減農業補貼和促進農業進口國開放市場便成為WTO農業框架協定的主要內容。再加上由于受1997年東南亞金融危機的影響,致使世界最大谷物進口市場的東南亞各國谷物進口量銳減,谷物價格出現持續低迷狀態,如何加快農產品貿易自由化進程隨即成為關注焦點問題,WTO農業談判也正是在這一背景下展開的。1999年在美國西雅圖舉行的WTO第三次部長級會議由于多方阻撓草草收場,2000年3月舉行的農業談判也由于發展中國家的強烈不滿致使談判無果而終,2003年3月在多哈回合提出的農業談判框架沒有得以通過,同年9月在坎昆舉行的WTO第五次部長級會議也由于發達國家和發展中國家嚴重對立而沒能取得實質性成果,最終使談判陷入了僵局。

從導致WTO農業談判受困的原因來看,美國是其中的重要因素。眾所周知,美國農業資源豐富,集約化程度高,在農產品品種、品質、數量和價格方面占有絕對優勢,因而在農產品貿易問題上一直堅持自由化路線。進入新世紀以來,特別是“911事件”之后,作為應對戰略的一環,美國在《2002年農場法案》中進一步強化了農產品價格及農業收入政策,大幅增加了農產品的出口補貼水平。以棉花為例,補貼的增加使美國的棉花出口比率由原來的不足20%急劇增加至近40%,完全剝奪了非洲各國的棉花出口市場,因而遭到了來自發展中國家棉花出口國的強烈反對。為了回避這一事態,美國采取了繞開WTO的迂回策略,轉而傾向于采取FTA方式,通過雙邊談判來打開對方的市場,2007年4月達成的美韓FTA就說明了這一點。目前,FTA與其說是對WTO體制的一種補充,不如說是以美國為首的發達國家針對新興發展中國家力爭在WTO體制中獲取正當地位的一種反擊措施,同時也是其重新分割世界市場的重要戰略手段。同時,美歐在農產品貿易自由化問題上的對立也加劇了WTO農業談判的不確定性。歐盟一直對美國的農產品出口補貼耿耿于懷,美國也針對歐盟以氣候變化和環境保護為借口對進口農產品征收高額差價稅提出尖銳地批評,兩者在農業及農業貿易政策上的不協調一直是WTO農業談判的重要障礙。另外,進入新世紀以來,以中國、印度和巴西等為代表的新興發展中國家針對發達國家的農業保護政策提出了尖銳的批評,美國為保護本國棉花生產通過補貼進行傾銷的做法,促使巴西就此向WTO提出的上訴以及美國的敗訴,大大減弱了美國和歐盟在WTO的統治力和影響力,同時也使發展中國家與發達國家在農業問題上的矛盾日趨表面化,使得WTO農業談判的協調變得更加困難。

在WTO農業談判面臨困境局面下,各國又針對糧食問題以及地球氣候變暖問題提出了不同的對策,使WTO所堅持的自由貿易原理很難應付現有的局面。如前所述,WTO所堅持的自由貿易政策是以糧食的充分生產和供應為前提的,認為只要實行農產品自由貿易,就可以消除饑餓現象,因而沒有必要采取以增加產量為目標的刺激農業生產的政策。但現實情況卻是,如果不能有效地增加本國的農產品產量,僅僅依靠農產品貿易很難保證糧食的有效供應,甚至還會導致新饑餓的蔓延。WTO的建立已十年有余,究竟是誰通過其政策從中受益并不重要,問題是在這一政策下再次出現的新的貧困和饑餓。部分發展中國家只能依靠低價的咖啡、可可、砂糖和棉花等農產品出口獲取外匯收入,但面對的卻是高價的糧食進口,而從中獲益的只是那些發達國家的農產品跨國公司,這種結構上的不平衡和規則上的不平等現象,是現有WTO體制無法解決的問題。力挺WTO農業政策的是世界銀行、IMF等國際組織。2008年4月2日,時任美國前貿易代表的世行總裁羅伯特?左利克指出,為克服糧食問題必須推進WTO的談判進程,在談及糧價上漲沉重打擊低收入國家經濟并造成社會動蕩時認為,只有通過削減農業補貼和開放農產品進口市場才能解決這一問題,因而必須盡快完成多哈回合談判,同時強調,只要依據市場原則和自由化原則,并附之于適當的援助,推進所謂的“綠色革命”,發展中國家便可以從全球化的糧食供給和貿易中尋找的出路。

多哈回合農業談判的僵局,主要是圍繞農產品市場準入和國內支持問題所產生的對立,為此,2008年2月8日,WTO多哈回合農業談判主席提出了新的農業談判妥協方案,其中涉及了一些有利于發展中國家的具體政策,如將發展中國家主要食物列入特別品種項目,并可以暫緩實施乃至不實施關稅減讓義務,一定程度體現出對低收入國家糧食安全問題的關注。但是,只要不改變目前發達國家主導農業談判進程的局面,并堅持用(發達國家)3%的農業生產模式去主導(發展中國家)97%農業模式和生計維持,以及用單一農產品品種去替代多樣性的農產品需求,農業發展和饑餓問題就難以得到解決,發展中國家的糧食主權就難以得到保障。

四、對中國農業和糧食主權問題所作的總結

世界性糧食供需失調和糧價上漲,以及由此導致的新的饑餓的出現,使糧食主權問題開始受到各國的高度關注,同時也對少數發達國家利用自身在農業生產上的優勢左右農產品貿易的行為提出了質疑,并開始重新審視由發達國家主導的WTO農業自由化談判的性質和后果,這必將對今后各國農業的發展和世界農產品貿易的走向產生重要的影響。

改革開放以來,中國農業發展取得了令人矚目的成果。中國農業有著自身的優勢,長期積累起來的農耕傳統和經驗,多樣性化的農產品品種和精耕細作的農業生產方式,初具規模的農業灌溉體系,不斷完善的農村電網、通訊和道路等基礎設施建設,農村人口向城市的轉移等,都為今后中國農業的發展創造了有利條件。但同時也應該看到,中國農業還遠沒有脫離傳統的小農耕作模式,農業人口眾多,收入水平低下,人均耕地面積小且不斷減少,退化的農產品品種也亟待更新換代,再加上依舊是靠天吃飯的傳統的耕種方式和農業區域發展的不平衡狀況,使我國農業發展正面臨著嚴峻的挑戰。13億人口,5億噸糧食產量,人均不足400公斤的糧食占有量,再考慮到糧食的種類結構、質量和可食用性,因此可以認為,中國農業的基礎性地位依然十分薄弱,糧食供給狀況絲毫不容樂觀,即使將農產品進口因素考慮在內,也很難說中國的糧食供給是安全的。特別是伴隨著農產品進口量的不斷增加和進口依存率的不斷提高,國內農產品供需日益受到國際市場的影響,近兩年來國內出現的消費物價上漲情況不能不說是對全球糧價上漲的一種反映。如何保障中國的糧食安全以及如何維護中國的糧食主權,已經成為我們必須面對的課題。

中國急需要強化糧食安全意識,并應盡快確立起對自身糧食主權的理性認識,這是事關中國經濟發展和社會穩定的關鍵性課題。糧食主權是一個相對的概念,依據國家的不同以及農業發展條件及水平的不同而有不同的內涵,在中國現有農業發展模式和水平下,再考慮到今后糧食進口量上升趨勢的影響,中國的糧食主權首先必須保證基于本國農產品生產模式和消費者消費模式的基本糧食供應,同時還要保證有效的和可持續的糧食進口渠道的穩定性和通暢性,更重要的是要保證中國必須具有自主決定自身農業發展模式的權利,并在制定農業政策以及農業貿易政策方面握有主動權,在充分享受世界農產品貿易利益的同時,還必須使自身具備在特殊條件下能夠獨立自主提供農產品供給的能力。為此,我國必須圍繞農業發展以及糧食安全和主權問題采取如下一些措施:其一是保持農業耕地面積的穩定性,重視農業的多樣性和多功能性;其二是在保持一定比重的傳統耕作模式的同時,推行適當規模的農業集約化經營,以提高農業的產出效率和數量;其三是盡快圍繞農業耕作技術和農產品品種更新換代進行有效的資金投入,以提高農業的技術含量和農產品質量;其四是參照我國糧食安全和主權的內涵,重新設定農業貿易談判的原則和底線,并結合本國實際提出相應的議案;其五是要加強中國糧食安全和糧食主權問題的量化研究,以便為我國今后制定農業政策及農業貿易政策提供客觀依據。

參考文獻

[1]USDA World Agricultural Outlook Board. World Agricultural Supply and Demand Estimates[M]. Albert R. Mann Library of Cornell University,2007—2008.

[2]David Kesmodel, Lauren Etter, Aaron O. Patrick. Grain companies' profits soar as global food crisis mounts[J].The Wall Street Journal, April 30, 2008.

[3]杜貴陽,馮治.從全球角度看糧食安全和糧食主權——法國農村經濟學家皮埃爾—吳翰訪談錄[J].江蘇農村經濟,2004,(10).

[4]周立.糧食主權、糧食政治與人類可持續發展[J].世界環境,2008,(4).

責任編輯:曉 立