法律監督案件質量管理模式設計

李秀菲

[摘要]法律監督案件質量管理改革，必須重視檢察管理理念的創新。通過創新，使管理措施符合司法管理工作的基本規律。同時，要用創新的理念來指導檢察管理工作，建立起符合司法規律的案件質量管理模式，使理念的提升與實踐工作的提升有機結合起來。

[關鍵詞]法律監督；質量管理；模式設計

[中圖分類號]D926.34[文獻標識碼]A[文章編號]1009—2234(2009)04—0095—02

檢察機關的法律監督地位決定法律監督案件的質量不僅是檢察工作的生命線，而且關系著全社會公平正義的維護，因此，檢察機關應當通過加強法律監督案件質量管理，提高法律監督水平，增強法律監督的公正性和權威性。但目前的行政化管理機制、質量意識、評價系統、人力資源管理模式等因素在很大程度上影響和制約著檢察機關法律監督案件質量管理工作的進一步發展。因此，需要更新理念，建立新的檢察機關法律監督案件質量管理模式，使管理措施符合檢察工作的發展規律。

一、創新組織結構，夯實案件質量管理基礎

創新組織結構就是要形成新的法律監督業務管理、干部人事工作管理、檢察行政工作管理三種模式。

1.法律監督業務管理模式。就是要充分利用現有的檢察組織規程、辦案流程管理機制和案件質量管理機制，進一步明確辦案檢察官、業務部門負責人、檢察長的職責權限，通過法律監督功能與管理功能的分離，將檢察官對案件的管理權統一納入檢察管理大體系中，接受整個管理體系的約束和監督，從而克服辦案的隨意性以及監督的滯后性、被動性。根據管理規律和檢察規律，可以償試建立檢察官、檢察長、檢察委員會，外加參謀智囊結構和監督制約機制的“三元兩翼”業務決策和責任模式。具體為：

首先，全面、徹底實行主訴(主辦)檢察官獨立負責制。削減層級結構，實現組織結構的偏平化，既實現了檢察權的配置科學化，又實現決策的科學化。

其次，是檢察長。直接負責對主訴檢察官的領導，并承擔重大疑難復雜案件或具有較大社會影響案件的程序性問題。

第三，檢察委員會。負責對重大復雜案件的決定權；負責對案件承辦人員履行職責的合法性進行事后監督和評價；負責檢察工作中重大業務工作的最終決策。

第四，進一步建立和完善檢察決策的咨詢機構，提高檢察委員會的議事能力和質量。

第五，完善監督制約機制。這里的監督制約不僅包括內部監督，還包括外部監督。如檢察長對檢察官的監督，檢察委員會對檢察長的監督，人民監督員對自偵案件的監督等。通過檢察業務管理中決策和責任機制的完善，真正落實誰承辦誰負責、誰決策誰負責的管理要求。

2.干部人事工作管理模式。就是要實現檢察人員的專業化和職業化，實行檢察官、書記員、司法警察、司法行政人員的分類管理，建立充滿生機與活力的用人機制，建立起以“職位”為核心的管理模式。而實現這種管理模式，對檢察人員分類管理的基礎和前提首先是進行職位分類。就是把檢察院中常任的所有干警的職位，經過詳細調查和評價，按照其工作種類和業務性質的不同，橫向劃分為若干類別和職級；再對各類別的職位按照其工作難易、責任輕重、所需干警資格和條件等因素，縱向劃分出若干個高低不等的職級；在對各類別的職位分級的基礎上，再將各類別的職級加以比較，劃分各個類別的統一職等；最后，制訂出“職位說明書”，以此作為干警的錄用、考核、晉升、工資、培訓等項管理工作的基礎和依據。建立以職位為核心的檢察人員分類管理模式，還應當建立完善的職位考核評價機制，在職位調查的基礎上，根據職位分類因素的比較，對職位進行差序化的過程。它是檢察院確立獎酬制度的一個重要依據。

3.檢察行政工作管理模式。就是將檢察業務工作以外的事務性工作從業務工作中剝離開來，通過后勤服務社會化、司法保障貨幣化、管理模式數字化和機構規模小型化，實現檢察保障小機構、大服務的管理格局。

二、設定專司控制機構，整合案件質量管理

在以業務質量管理為中心的新思維指引下，按照檢察一體化的原則，推行新的案件管理模式，關鍵在于必須對以辦案為主要內容的檢察業務實現集中管理。因此，成立專門的案件管理中心，專司案件質量控制，將計劃、執行、監督和考核部門分開，是新型案件質量管理模式得以確立的標志，也是啟動新型案件質量管理程序的關鍵。為了解決這個問題，一些實踐探索大多通過設立專門的案件管理機構模式來解決。如，河南省鄭州市金水區院和二七區院設立的案件管理中心、北京市海淀區院設立的督導室、深圳市院設立的案件管理處等。應當說，這些探索都是有益的，但是從組織結構精簡高效的原則出發，這樣的專門機構的設定還不是最優化的選擇。因為，目前檢察機關現有的職能部門中有完全勝任這一職能的機構——法律政策研究室(檢察委員會辦公室)，根本沒有必要再設立其他專門機構。由法律政策研究室負責法律監督案件質量管理活動的計劃、組織、協調、指導、檢驗、監督和考核工作的理由在于：首先，法律政策研究室是檢察機關的綜合業務機構，其職能性質與專司案件質量控制的組織機構的職能直接有關，且它是檢察委員會和檢察長的業務服務機構和參謀助手，由法律政策研究室擔當專司案件質量控制的組織機構是正當其職。其次，如果另設一個機構，就會造成機構重疊、臃腫。再次，由法律政策研究室擔任專司質量管理的職能部門在機構設置格局方面也會順暢、合理。業務管理由法律研究室負責、干部人事管理由政治部負責、行政事務由辦公室負責就會使檢察管理得到順暢、合理的設計。

在案件管理中心的定位方面。可以確定案件管理中心是檢察長與檢察委員會一體化管理辦案的專門業務管理機構，調度、協調案件管理工作，是對檢察長直接負責的辦案管理助手。

在案件管理中心的主要職責方面。案件管理中心，是辦案一體化管理的專門機構，負責案件質量活動的計劃、組織、協調、指導、檢驗、監督和考核工作，具有案件監督管理的專有權，具體可分解為案件信息知情權、程序監控權、重點案件評價權、對部門管理職責的檢查督導權，以及根據檢察長授權進行的個案實體復查權。為了落實集中管理要求和辦案督導制度，在各辦案部門設立督導組或督導員，負責對本部門案件進行督導檢查工作。督導員要對辦案管理中心負責，使督導體系實現權責的內在統一。

三、設定程序和過程，規范案件質量管理

1.程序。法律監督案件質量管理的程序是指進行質量管理活動所規定的途徑。案件質量管理體系應當對所有影響質量的活動(直接的和間接的)進行恰當而持續的控制。應當重視并采取預防措施以避免質量問題的發生。同時，也要重視發現問題后作出反應和實施糾正的能力。為此，應當制定質量體系的各項程序，使質量管理走上法制的軌道。案件質量管理的基本程序應當有以下四個階段：第一個階段

是制定計劃。就是確定案件質量目標、質量計劃、管理項目和擬定措施。第二個階段是實施。就是按照預定計劃、目標和措施及其分工，實實在在地執行，努力實現的過程。第三個階段是檢查。就是把實施的結果和計劃的要求對比，檢查計劃的執行情況和實施的效果。第四個階段是處理。即：總結經驗教訓、鞏固成績并對出現的問題加以處理。通過以上管理，使檢察機關的案件質量管理的各個環節、各個方面有機結合，互相促進，形成一個整體。

2.過程。案件質量管理體系旨在實行全過程的質量控制。為此，首先應根據組織的特點確定案件質量周期，并將質量形成的全過程劃分為若干個階段，明確每個階段的質量分目標，確定合理的工作程序和開展必要的質量活動，以確保案件質量在全過程中處于受控狀態。為此，必須建立嚴格的案件流程監控管理規則，構建規范的案件流程管理模式，建立標準的案件流程考評機制。第一，以實現對辦案活動的全過程控制和督導為目的，制定辦案流程管理規范和辦案督導制度。按照案件的訴訟流向，以受理、立案、審查、結案、移送、決定等環節為關節點，確定的工作規程。其運作程序是否科學、合理，是否便于操作，都將直接影響監控質量和監控效率。第二，以科學執法觀為指導，構建新的辦案質量標準和辦案工作規范。在科學執法觀的引領下，對檢察機關辦理的各類案件從實體、程序、行為和效果等四個方面制定可衡量的具體標準，為檢察機關按新的執法理念辦案提供具體可參照的標準。第三，以實現辦案績效管理為目標，建立科學的辦案質量評估制度。實踐表明，科學地評價辦案質量既是提高檢察機關辦案質量的內在要求，也是激發辦案人工作積極性，不斷提高執法水平的重要因素。同時，辦案質量考評活動也是辦案管理的重要組成部分。制定辦案質量評估制度主要包括制定兩個方面的制度：一是依據《辦案質量標準》制定《辦案質量評估標準》；二是根據辦案管理工作規律制定《辦案質量考評程序》。

四、加強資源建設，保證案件質量管理

資源是案件質量體系的組成和基礎。包括人力資源、技術裝備及信息系統資源兩個重要方面。

1.人力資源。為了重視人才資源的開發和投入。檢察機關必須實施人本管理。做到以下幾點：第一，要尊重人。激發所有檢察人員的積極性、創造性。第二，要營造良好的用人環境。首先是要善于用人，實現人盡其才，才盡其用。其次，是要造就人才脫穎而出的環境。對人才的使用應該堅持“公平、公正、公開、競爭、擇優”的原則。第三，要實現檢察人員的自我管理，檢察人員不再是在被動的規則束縛下工作，而是自動的完成自己應該做的事情。第四，建立辦案人績效檔案制度，實施績效管理。努力建立反映檢察干警與檢察機關共同價值觀的、獎懲分明的、合理的法律監督案件質量管理的評價機制，造就質量文化氛圍，這是有效實施全面質量管理的必要基礎。

2.管理信息系統。隨著以信息技術為標志的新科技革命浪潮的迅猛推進，知識、技術、信息日益成為推動社會變革的核心力量，而檢察管理系統的高效運行越來越離不開信息資源的協同支持。因此，整合各種檢察資源，建立有自己特色的現代檢察管理信息網絡系統，才能適應新形勢的需要。要在實踐中探索以信息化建設為手段、以檢察業務為中心、以隊伍管理為保障的“三位一體”檢察管理新模式。第一，構建信息網絡環境下的現代開放式、參與式的群決策支持系統。真正實現了決策主體之間的信息、智力和智慧的碰撞與整合。第二，以信息化為平臺，提升檢察隊伍建設的科技含量，打造檢察人才高地。第三，推進科技強檢戰略，提升檢察業務管理的現代化水平。

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[責任編輯：敖紅]