英法行政訴訟制度比較

孫暢鴻

摘要英國與法國作為當今世界兩大法系的典型代表,兩國的行政訴訟制度在建立、發展以及其具體的運行模式上有著各自鮮明的不同之處。本文對兩國實質意義上的行政訴訟制度下的不同因素進行了比較研究,并在此基礎上運用比較法、引證法等對兩國的行政訴訟制度的不同以及產生這種不同的原因進行了比較分析,探討了兩國的行政訴訟制度的趨同因素。

關鍵詞行政訴訟制度 行政訴訟程序 救濟手段 法制思想 趨勢 啟示

中圖分類號:D920.4 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-039-02

行政訴訟制度是為權利或者利益受到非法侵犯的行政相對人提供針對相應國家行政機關的違法行為依法有裁決權的,其它行政機構或者法院尋求救濟的法律手段的一種獨立于行政執行系統以外的,享有司法監督權的國家機關依法直接撤銷或者變更違法的行政行為的司法制度。與法國不同,英國的行政訴訟被稱為司法審查,但二者有類似的實質功能和意義。英法分屬于英美法系和大陸法系,有著涇渭分明的歷史文化和法律傳統,這決定了二者的司法監督制度也必然各有千秋。

一、英法行政訴訟制度的不同點

(一)行政審判機關及其內部職能不同

1.英國的行政審判機關是普通法院,即行政案件由民事系統的法院管轄。英國行政機關實質上是作為一個具有司法性質的行政法庭的名義按照聽證程序裁決行政爭議的。因此,可以認為英國普通法院的司法審查是以行政機關裁決行政爭議作為前續的,行政法庭雖然設在行政機關內部,但是沒有脫離行政機關,而且他們的裁決受普通法院的監督。與此不同,法國存在獨立于普通法院系統的行政法院系統,設有專門的行政法院。它與普通法院系統間互不隸屬。對行政法院的判決不服的行政相對人只能在行政法院系統上訴。行政法院具有較強的行政色彩。

2.英國行政審判機關僅致力于解決已經存在的行政爭議,因此只具有審判職能。而法國的行政法院有兩個職能:一是一是充當政府法律顧問,其行使的是行政職能,起著咨詢參謀作用;二是從事行政訴訟案件的審判。

(二)行政訴訟程序之間的區別

1.英國奉行當事人主義的庭審結構,實行對抗式審判方式。訴訟程序的發展以當事人為主導,當事人負責調查證據。雙方律師為查明事實和證據材料交叉盤問對方當事人和證人。法官不直接參加詢問,法官的作用只相當于訴訟雙方公正的仲裁人。而法國則奉行職權主義的庭審結構,實行審問式審判方式。法官主導整個訴訟程序的進行。調查證據、查明事實等事情均由法官負責,沒有法官的允許,他人無權盤問涉案當事人。最終的公開審理往往只是一種形式,聽取政府專員對案件的結論,因為全部案件已在預審階段澄清。

2.在行政訴訟的過程中,英國采取口頭審理,以公開審理為原則,實行獨任制;而法國的行政訴訟原則上采取書面審理,并且由于案件的調查和取證活動主要在預審階段完成,所以行政訴訟程序難免具有半隱秘性質。和大多數大陸法系的國家相同,法國的行政訴訟實行合議制。法國的行政訴訟程序的一大特點是政府專員可以參加行政訴訟的審判活動。

3.英國法院審理行政案件除了遵循判例,也可以向民事訴訟規則和某些特別法規定的專門規則,如:行政程序法、司法審查法、侵權賠償法等法律規定的管轄規則及程序規則尋找根據。法國行政法院對案件的處理有自己獨立的訴訟程序,主要由法律和行政法規規定,不適用民法和其他司法的規定。1945 年7 月1 日關于最高行政法院的法令條例及以后對于該條例的補充法規定了最高行政法院的程序規則; 1973 年的行政法庭法典及以后的補充法規規定了行政法庭的程序規則;上訴行政法院原則上適用行政法庭的程序規則,在成文法沒有規定時,由判例所創造的規則補充。

(三)行政訴訟的救濟手段類型不同

英國的司法審查的救濟手段可以分為公法上的救濟手段和私法上的救濟手段。前者只適用于行政機關的決定,由高等法院王座分院發出特權令審查這些決定的效力,稱為特權的救濟手段;后者適用于私人間的普通違法行為,也能適用于行政機關和行政裁判所違法的裁決,稱為一般的救濟手段。常見的特權的救濟手段有提審令、禁止令、執行令和人身保護狀。

除人身保護狀外,法院對其他三種特權令的授予有自由裁量權。提審令、禁止令、執行令互相配合,監督行政機關的一切越權行為。為了使當事人的合法權利得到保障,法院對于不合法的拘禁不能拒絕當事人的申請也沒有自由裁量的權力。其他救濟手段的存在不妨礙當事人申請人身保護狀。英國的一般救濟手段主要有損害賠償、阻止令和確認判決,但由于英國普通法不嚴格的區分公法和私法,在某些情況下,私法上的救濟手段也可適用于公法關系。當事人在同一程序中可以請求上述任何一種救濟手段,也可同時或交替請求上述幾種救濟手段。

不同于英國,在行政訴訟的救濟形式上法國實行制定法救濟。按照法官判決案件權力的大小作為分類標準,法國的行政訴訟可以分為完全管轄權之訴、撤銷之訴、解釋及審查行政決定的意義和合法性之訴以及處罰之訴;以訴訟的性質作為分類的標準,行政訴訟可以分為客觀的行政訴訟和主觀的行政訴訟兩大類。這種分類方法優點在于能夠明白表示兩種訴訟的當事人資格和判決的效果不一樣,缺點在于不能夠劃分全部行政訴訟。

二、英法行政訴訟制度產生原因的不同點

(一)政治背景

無論是英國還是法國,它們的行政訴訟制度都是在本國歷史上的不同時期各種政治勢力之間利益沖突與博弈的過程中產生的,而且都有自己特殊的背景。

1.英國。17 世紀中后期在資產階級革命的影響下,英國普通法院同議會結成同盟,與以國王為代表的封建勢力為爭取生存空間而進行不懈努力。這期間代表王權和作為王權象征的“星法院”成為英國反封建的重要目標。最終取占據優勢的新興力量在1641年法院撤銷保護封建特權,中央對地方政府的監督權改由普通法院承擔;1701年《王位繼承法》的頒布和實施使得高等法院的法官有了獨立的地位,這進一步加強了對政府行政行為的司法控制;1947 年頒布的《王權訴訟法》明確規定由國王對政府行政違法行為承擔責。至此,英國以司法審查為中心的行政訴訟制度完全確立。

2.法國。18 世紀末的法國大革命的爆發使得法國資產階級終于有決定擺脫當事的法院系統,另行新建有自己控制的組織來掌握政府的行政行為的契機了,因為在此前,代表封建王權勢力的法院經常阻止政府推行資本主義性質的改革政策。大革命過程中的制憲會議為避免法院對行政的干預,決定禁止普通法院審查政府部門的行政行為,并在普通法院之外成立行政法院。至此,普通法院喪失行政審判權。而法國獨立的行政訴訟制度的真正建立是自1889 年最高行政法院在卡多案以后。

(二)法制思想

由于英法兩國的法治理念和分權模式有所不同,兩國的行政訴訟制度的建構雖然都是機遇法制和分權理論,但仍然(下轉第41頁)(上接第39頁)無法避免彼此有著較大的差異。英國的司法審查制度更多地受到洛克等人的議會主權理論以及戴西的法治理論影響。英國的法治理論認為,對政府執行公務的行為合法性的訴訟和對私人行為合法性的訴訟一樣,都由普通法院管轄;刑、民訴訟包括行政訴訟都屬于司法權的作用范疇,行政訴訟就是民事訴訟,在司法權面前,行政機關和私人,行政官員和個人一律平等,行政案件應由普通法律管轄,沒有建立獨立的行政審查體系。而法國的法律行政訴訟制度直接援引孟德斯鳩的三要分立理論,這種法制理念和分權模式應用于行政權和司法權的關系上,是行政權和普通司法權相互獨立,因行政事項而發生的訴訟屬于行政權的作用范圍;普通法院不能干涉行政,無權管轄行政訴訟;官吏執行職務的行為不受普通法律管轄,不適用一般的法律規則,與英國的法治原則相反。

二者之間的這種不同,充分的體現了普通法和大陸法之間的巨大差異。前者追求在法律調整領域內,最大限度的以事先約定的、普適的規范,而后者的思想方法則輕視那種看起來大而空洞無物的一般抽象性概括,只求在社會秩序出現混亂時能夠提供有效的救濟。它認為法不僅屬于法律專家,更屬于全體人民。法律的重要職責在于規定人們該如何作出行為,由此才能得到有效的教育。

三、英法行政訴訟制度的趨同因素

雖然英法兩國的行政訴訟制度由于政治背景、經濟發展狀況、歷史文化因素等影響呈現出諸多的不同,然而兩國訴訟制度建構的主要條件基本相同,行政訴訟的主要制度也趨于一致。首先,經濟基礎決定上層建筑。英法的行政訴訟制度從根本上講都是建立在聯系日益緊密的全球化資本主義市場經濟基礎之上,需要面對在性質、手段、方式等方面都極其雷同的政府行為。因此,二者不會存在本質的區別,而且隨著兩國經濟進一步趨同,其行政訴訟制度必將在互相借鑒的基礎隨之融合。其次,兩國的行政訴訟制度的建立和發展的理論來源都是“分權”理論和“法治”理論。

兩國行政訴訟的主要制度也趨于一致體現在行政訴訟的范圍、管轄、起訴資格、對被告的規定、起訴與受理的程序、證據形式與舉證責任問題的規定、行政訴訟的判決類型等方面。

注釋:

當事人主義是指刑事審判活動主要圍繞控訴方的舉證和被告方(辯方)的反駁而進行、法官(包括陪審團)處于居中公斷地位的一種訴訟結構,職權主義與其相反,是以審判官為中心、強調法官的主導地位.

所謂職權主義是指以法官為中心,不提倡控、辯雙方在審判中的積極性,法官依職權查明案件事實,主導和控制證據的提出和調查程序.

在法國的行政審判程序中,通常有一個預審程序。其間由一位法官在預審階段進行調查研究、收集證據,預審結束后才正式開庭審理.

獨任制:是指由審判員一人對具體案件進行審理和作出裁判的制度.

合議制:是指由審判員、陪審員共同組成審判集體或者由審判員組成的審判集體,對具體案件進行審理和作出裁判的制度.

三種特權令在1938 年以前稱為特權狀。1938 年的司法法簡化幾種常用的特權狀的程序,簡化以后稱特權令.

人身保護狀是法院根據被拘禁者或其他代理人的申請,命令釋放不合法拘禁的一種特權救濟手段.

1790年8月,由制憲會議制定的關于司法組織的法律第13 條明文規定:“司法職能和行政職能不同,現在和將來永遠分離,法官不得以任何方式干擾行政機關的活動……。”

最高行政法院在此案的判決中正式否定部長法官制,當事人不服行政機關的決定,無須向部長申訴,可以直接訴諸行政法院.

分權理論是指國家權力在行使中要分立,以權力制約權力。分權學說的理論淵源可以到古希臘的亞里士多德的政治結構三要素說,即議事、行政、審判。其后西方的思想一直致力于分權說的研究,近代意義的分權學說由英國思想家洛克所創,孟德斯鳩完成,在聯邦黨人漢密爾頓、杰伊、麥迪遜等人那里得到運用和發展.

法治理論強調依法治國,其核心是國家權力的組織與運行要受到法律的制約,依法律制約和追究政府不當行為。西方的法治思想源遠流長,古希臘哲學家柏拉圖在《法律篇》中提出的法律權威思想開創了西方法治理論的先河.

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