淺議我國食品安全監管問題

郭 露

摘要隨著以“三鹿奶粉事件”為典型的食品安全問題的出現,我國在食品安全領域實行的分段式監管模式的問題突顯,食品安全監管的有效性成為我們十分關注的問題。本文試著從明晰我國食品安全監管的含義入手,分析我國食品安全監管存在的主要問題,并以新頒布的《食品安全法》為基點提出一定的解決思路。

關鍵詞食品安全 監管模式 食品安全法

中圖分類號:D922.1 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-256-01

近期《小康》雜志關于飲食指數調查的幾個數據結果顯示:在食品安全信心方面,96.6%的受訪者擔心自己買到不安全的食品;在奶制品的消費信心方面,由于受到去年 “三聚氰胺事件”的影響,只有19.8%的受訪者愿意“相信政府的監管,繼續購買”。從這些調查結果我們可以看出我國在食品安全及其監管領域存在著嚴重的問題,那么這些問題的根源在哪里,應該怎么解決,筆者將逐一進行分析。

一、基本概念分析

要理清食品安全監管的問題出在哪里,首先必須對食品安全以及食品安全監管的含義有一個清晰的界定:

何謂食品安全,《中華人民共和國食品安全法》將其定義為“食品無毒、無害,符合應當有的營養要求,對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害”。可見,食品安全以對食品食用者的保護為根本出發點,包括與食品問題相關的一切領域的安全狀態。

那么監管又是指什么呢,首先需要澄清的是,本文所涉及的監管是指政府監管。關于什么是政府監管,我國有的學者將其定義為“政府行政機構根據法律授權,采用特殊的行政手段或準立法、準司法手段,對企業、消費者等行政相對人的行為實施直接控制的活動。”筆者認為監管是行政主體干預市場經濟活動的經濟行政行為之一,政府監管行為的主體主要是行政機關,而監管行為是一種重要的行政行為。

綜上,食品安全監管可定義為:行政主體為確保食品安全,以法律為依據,采取特定的行政行為或準立法、準司法行為,對微觀經濟主體在食品種植、養殖、生產、加工、銷售、消費等一系列環節的經濟行為進行的控制或干預。

二、食品安全監管模式及主要問題

根據2004年國務院《關于進一步加強食品安全工作的決定》所確立的“全國統一領導,地方政府負責,部門指導協調,各方聯合行動”的指導思想,我國實行的是分散式食品安全監管模式。在這種模式下,食品安全監管按照一個監管環節由一個部門監管的原則,采取分段監管為主、品種監管為輔的方式。我國食品安全監管主體門類多,現有衛生、工商、質監、藥監、農業等分別對食品安全各環節進行監管,理論上這樣的監管模式涵蓋了監管各環節各領域,但是由于缺乏統一實權機構的協調以及各部門職責規定不清晰,再加之受到部門利益化的影響,這樣的監管模式并沒有把“農田到餐桌”各環節銜接起來。具體而言,存在的問題主要有:

首先,各監管主體在執法過程中存在著嚴重的執法不嚴的情況。食品安全監管過程在很大程度上就是執法的過程,我國現行監管不是無法可依,而是有法不依、執法不嚴。很多監管部門常常因為部門利益、地方利益的驅使或接受問題企業的吃請,造成利益大于法、人情大于法的現象比比皆是。例如在阜陽劣質奶粉事件中,阜陽市兩位工商所副所長因接受了企業的吃請而偽造材料、隱瞞事實真相,最終造成了嚴重的后果。因此,執法不嚴是我們迫切需要解決的問題。

其次,食品安全監管行政執法存在突擊性、臨時性等問題。食品安全監管本應是一項經常性的執法活動,應該具有長久性、穩定性等特點,但我國現階段的監管主體多采取在一定時期內集中力量對社會存在的某種違法行為進行專項治理的執法方式,即往往是因為某一臨時事件的發生或某一特殊時期的需要來開展執法活動。專項整治雖有利于提高行政行為的效率,但是這種行為實質是一種“事前疏于管理、事后矯枉過正”的執法方式,它將嚴格執法變為一種偶然現象,大大助長了違法者的投機心理。

最后,監管主體在執法過程中缺乏主動性。行政權由于是管理社會事務的一種權力,因此,它不能單單以維持社會秩序為宗旨,還必須推進社會的發展,在行政管理過程中對社會關系和社會事務進行創新,故這樣的權力需要權力行使者具有主動創造的精神,因此,行政權權一個十分重要的特點就是其主動性。但是,目前食品安全監管行政執法多是一種被動的執法,監管部門往往是在問題嚴重化事態擴大化后才采取緊急的行動,比如我國缺乏風險評估機構和國家級的食品標準研究機構對食品安全做事先的主動的評估與檢驗,從而無法做出主動的風險監測等等。

三、對策分析

(一)以《食品安全法》為導向,進一步完善食品監管法律體系

《食品安全法》對整個食品監管法律體系作出了統一的指導,但是很多細則還得通過行政立法來完成。如該法第51條規定“國家對聲稱具有特定保健功能的食品實行嚴格監管。有關監督管理部門應當依法履職,承擔責任,具體辦法由國務院制定”等等,因此,我們必須加快食品監管行政立法,完善食品監管法律體系。

(二)轉變監管理念,提高監管的有效性

我們需要堅持以下理念:一是主動治理的理念,即提高責任意識,加大主動執法的力度; 二是以人民生命健康為首的理念,即嚴格按照《食品安全法》的立法宗旨辦事,把人民生命健康放在第一位;三是科學治理的理念,食品安全領域涉及的專業知識多,因此在執法中要以科學依據辦案;四是綜合治理的理念,即要全面考慮食品監管的各環節,時刻謹記“從農田到餐桌”的全方位監管職責,相互協作,從而實現全面治理。

(三)修正監管模式,完善監管體制

首先,我們應建立統一的有權協調機構,對其職責進行明確的規定,從而避免機構的虛設性和臨時性,讓食品安全監管在其統一指導下以一個聲音說話,一支隊伍辦事;其次,我們可以考慮借鑒發達國家的以品種分類為主的監管模式,保證監管的科學性。最后,加大對政府的問責機制、建立對監管行為的監督體制,讓政府的監管更加的科學公正。

注釋:

張曙光.中國制度變遷的案例分析.中國財經出版社.1998年版.第270頁.

肖光坤.完善我國食品安全監管模式的思考.三峽大學學報(人文社會科學版).2008(11).

陳志明.食品安全監督行政執法體制研究.中國優秀碩士論文全文數據庫.

關保英.行政法教科書之總論行政法.中國政法大學出版社.2005年版.第38頁.