遼西北民族地區發展戰略中的財政轉移支付問題研究

劉佳杰

摘要:為了加快推進老工業基地全面振興,遼寧實施的突破遼西北戰略推動了少數民族地區經濟發展。遼西北民族自治地方財政轉移支付制度有其自身特點,在增強民族地區財力、緩解民族地區財政困難、均衡地區間財力等方面發揮了重要作用。在分析遼西北少數民族地區財政現狀基礎上,就轉移支付存在的問題提出了相應的對策建議。

關鍵詞:遼西北民族地區;財政轉移支付;發展戰略

中圖分類號:F812.7文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)15-0017-03

傳統意義上遼西地區是指遼寧遼河平原以西,與內蒙古、河北接壤的遼寧西部地區。在行政區劃上包含了遼寧西部地區的錦州、朝陽、阜新、葫蘆島四市。而內蒙古赤峰、河北承德、秦皇島市山海關區由于歷史上有著共同的行政區劃,也可以從地理概念上屬于遼西。如今,遼西北地區(阜新、鐵嶺、朝陽)是遼寧區域經濟的重要組成部分,民族地區主要指阜新市的阜新蒙古族自治縣(阜蒙縣)及朝陽市的喀喇沁左翼蒙古族自治縣(喀左縣)。

影響遼西民族地區轉移支付制度的因素頗多,主要是受自然、經濟、民族等諸多因素制約。主要表現在:

1.生態環境及氣候條件惡劣,干旱少雨,耕地沙漠化、鹽漬化嚴重。雨養農業“十年九旱”,農民依然靠天吃飯。

2.遼西北地區經濟結構不合理,城市化水平低。遼西北地區農村的經濟結構、產業結構偏重于一產,阜蒙、喀左2007年一產比重分別為51.7%、29.8%,遠遠高于全省平均水平(10.3%)。產業畸形不利于結構調整,同時也不利于二三產業的發展。城市化水平低主要是二三產業的增加值所占GDP比重持續偏低。2007年,阜蒙、喀左二產增加值所占GDP比重為27.6%、46.2%,分別低于全省平均水平的25.5、6.9個百分點。從三產看,差距依舊明顯,與全省平均水平相差14.2個百分點。由于民族地區小城鎮少,檔次低,吸納人口能力就差,小城鎮的二三產業發展更停滯不前,很難發揮其輻射和帶動作用。

3.農業產業化經營水平程度低,社會化服務體系不健全。近些年來,遼西北民族地區農業產業化有所發展,但生產規模、集約化水平較低,經紀人數量少、素質低,農產品加工企業規模小,缺乏具有輻射力的龍頭企業。同時,農村社會化服務體系不健全,專業協會稀缺且幾乎不發生作用,基層農村技術推廣困難大,嚴重束縛了整個遼西北民族農村經濟的發展。

4.民族、宗教特殊因素是其他地區鮮有的。主要表現在用于少數民族特殊生活用品的生產銷售補助支出、日常民族性事務及各種宗教活動的開支上。

1.有利于民族地區的基礎設施建設。工業現代化的過程,是基礎設施不斷完善、產業結構不斷優化的過程,基礎設施和產業結構反映著該地區的經濟發展水平,是地區經濟建設發展的首要前提。同其他民族地區類似,遼西民族地區基礎設施落后一直是制約當地經濟發展的“瓶頸”,投資利益的外溢性及民族地區經濟的滯后性使民族地區關聯效益流失嚴重。因此,國家通過財政轉移支付來解決民族地區自身項目的資金需求。遼寧省緊密結合區域經濟發展需要,通過建設陸續開通的錦朝、錦阜、沈彰、鐵朝等線路,顯著增強省內三大經濟板塊之間和各自區域內部的交通服務保障能力。最大限度地享用民族地區開發的政策優惠加快基礎設施的建設,不僅極大改善了少數民族地區的基礎設施條件,而且還帶動了地方的經濟社會發展。

2.有利于民族地區社會公益事業的發展。眾所周知,遼西北民族地區無論是財政收入的規模,還是人均財政收入,均低于全省平均水平。2007年,阜蒙縣財政收入是16 442萬元,喀左縣15 786萬元,均遠遠低于全省44個縣(市)36 132萬元的平均水平。過低的財政收入制約了當地社會公益事業的發展,致使民族地區教育水平落后,社會公共產品供給嚴重短缺,影響了社會的穩定。一定時期公共產品的供需矛盾如不解決,將有擴大趨勢。因此,遼寧省已經從今年開始對遼西北三市一般性轉移支付補助在當年補助系數基礎上提高1個百分點,增加一般性轉移補助。

3.有利于民族地區社會保障能力的增強。民族地區的社會保障范圍相對而言更加寬泛,既有社會保險、救濟、福利、撫恤等共性,又有包括救濟、開發等內容的個性。雖然各級政府增強了保證能力的多樣性,但客觀上也造成了保障資金與因經濟制約形成的保障資金供需失衡的矛盾。阜蒙、喀左縣社會保障體系在遼寧省財政的支持下得以發展,但依然無法回避體系不健全、資金鏈短缺等問題。鑒于民族地區社會保障體系的現狀與財力,遼寧省委增加了財政對社會保障的投入,擴大了民族地區基本養老保險、失業保險和基本醫療保險覆蓋面。

1.依賴性。遼西北民族地區自然環境惡劣,水土流失嚴重,自然環境無形加大了民族地區行政管理成本。同時,它們同處于遼寧最落后地區,經濟基礎薄弱,企業競爭力及生產效益低下,產業結構不盡合理,財政收支矛盾突出。分稅制后財政統一集中安排,加劇了財力不足,此后盡管有減免地方稅收政策陸續出臺,地方財政“出票子”[1]又使民族區域自治地方財政雪上加霜,部分鄉鎮財政甚至難以維系。這就使少數民族區域自治地方在財政上要更依賴于轉移支付的資金支持。以喀左縣為例,僅2006年,上級補助收入35 264萬元,2007年達52 397萬元[2],財政補助呈逐年擴大趨勢。

2.獨享性。遼寧省委、省政府在財政轉移支付方面給予了民族地區一定的政策傾斜:2003年,遼寧對阜蒙、喀左縣制定了省級財政共享收入增量返還等八項扶持政策;2005—2007年間,對少數民族地區參與分享的個人所得稅15%部分和房產稅50%部分,以2004年為基期年,基定比增量部分由省級財政統一返還。同時,從2005年起,實行省級補助資金直撥到縣級財政的管理方式,部分支付補助、專項撥款補助,實現了省對縣的直接撥款、直接補助;2006年開始,對包括少數民族自治縣的其他貧困縣一般性轉移支付提高了5%的補助系數。

1.財政轉移支付的公平性、特殊性未充分發揮。體現公平性、照顧特殊性是財政轉移支付制度的重要性質[3]。轉移支付制度是國家意志的體現,是國家通過財政手段調節地區間收入分配、構建和諧社會的重要手段。因此,完善轉移支付制度首先要體現公平性;對于一個國家來說,老區、邊區、貧困地區、少數民族地區是特殊群體,應確定不同的轉移支付系數。現有財政轉移支付制度中“存量不變、增量調整”和稅收返還不封頂的做法對少數民族地區極為不利。遼西民族地區稅收返還及專項撥款所占比重依然較大,一般性轉移支付具有地區平衡功能,所占比重偏小反而失去了均衡功能。在基數法前提下,稅收返還沒有同公共服務均等化掛鉤,依舊以來源地為分配原則;專項撥款相當一部分幾乎采用基數分配,只增不減,地區差距無形中被拉大。少數民族地區轉移支付支持力度不夠,享有的公平性及特殊性未得以真正體現。遼西北少數民族地區經濟基礎薄弱,企業普遍規模小、經濟效益差,因而稅收返還基數小,而且財政收入增長緩慢,稅收返還比例逐年下降。

2.民族自治地區財政風險凸現

在分稅制模式下的地方財政收入包括地方政府收入和中央與地方共享收入中按比例歸還地方的兩部分。遼西北民族地區作為遼寧省欠發達地區,自我積累與發展的能力相對較差。同時,自然條件較為艱苦,財政支出成本相對較高。分稅制后,民族地區財政收支差額逐漸擴大,財政赤字嚴重。2007 年, 阜蒙縣一般預算收入完成1.6億元,占阜新市的財政收入11.0億元的14.5 %;人均財政收入為7 942.6元,縣市財政收入僅占全市GDP 比重的3.8 %,財政預算收支差額達72 379萬元;同期的喀左縣財政預算收支差額達51 020萬元。

3.轉移支付本身還需完善健全。依照國外慣例,分稅制后的政府間轉移支付制度應調節政府之間縱向與橫向的財政不平衡。但在遼寧省分稅制建立初期,調整各地區尤其是少數民族地區的既得利益很困難,省財政轉移支付的財力也有限。因此,在轉移支付制度設計方面,還面臨諸多問題。過渡期間的立法保障、轉移支付公式和撥款方式的科學化與規范化亟待建立。轉移支付形式多而混雜,資金分配缺乏科學依據,分配透明度不高、集中下級財力但忽視下級轉移支付,財政風險顯現等一系列問題導致少數民族地區地方稅收入總量較小,占地方財政收入或GDP的比重偏低,調控力度不強。特別是在部分偏遠民族地區,由于經濟落后、財政收入規模小,按照方案計算根本得不到補助或補助甚少;部分針對落后縣鄉特別照顧的辦法,也只是權宜之計,缺乏科學與規范性。

4.轉移支付資金配置方式滯后。分稅制后,增值稅、資源稅及證券交易稅作為共享稅引發了地區間的利益沖突和稅源爭奪問題。以增值稅為例,盡管阜蒙縣增值稅從2003年的601萬元增至2007年的16 442萬元,年均增長達93.8%,依然存在稅負轉移問題,地區差距不可避免。同時,增值稅以增值額為課稅對象,少數企業為轉讓價格、降低成本,變相實現增值額,造成少數民族地區稅源混亂。此外,自上而下的縱向逐級傳遞式轉移支付路線使資金鏈拉長,促發了轉移支付過程中的資金沉淀,加劇了民族地區縣鄉一級的財政困難。

5.尚無科學合理的評估監督體系。少數民族地區財政轉移支付大多屬于地方性事務,運行過程中部分地區存在立項審批不規范、項目的確定和范圍選擇不合理、使用缺乏事權依據等問題,隨意性大,分配過程不透明,違背專款專用原則。同時缺乏有效穩健的指標測評體系,也缺乏完整而系統的數據,這使得對當前的決策和未來的判斷,缺乏科學的依據。同時,目前還沒有針對遼寧少數民族自治地區轉移支付的法律條文來確定轉移支付制度的目標、模式及監督,保證轉移支付資金在合理的軌道上使用和運行也就無從談起。

1.建立健全對民族自治地方的民族優惠政策和其他政策性轉移支付,大力發展民族地區縣域經濟。阜蒙、喀左兩少數民族自治縣距省會偏遠,行政成本客觀增大,貧困人口多、城鎮化水平低、工商業不發達、基礎設施不完善、交通不便,屬“老、少、邊、窮”等為一體的貧困地區,這就構成了轉移支付需照顧的特殊性因素。分稅制下的稅收返還制度具有明顯維護利益的傾向性,轉移支付的公平性在民族自治縣難以體現。為了體現對民族地區的特別照顧以及為民族地區的宗教信仰、風俗習慣和特有的語言文字、教育、衛生、宣傳等特殊支出需要提供資金保障,要建立健全對民族自治地方的民族優惠政策和其他政策性轉移支付,彌補因特殊支出所引起的相對較高的公共服務成本。增加對民族自治地方的政策性轉移支付,是貫徹落實國家民族政策,體現對少數民族關懷、照顧的客觀需要。隨著遼寧財政實力的逐步增強,加大向欠發達地區的轉移支付力度,實現財政分配的公平性成為可能。民族地區財政貧困的根源在于經濟發展水平的落后。發展壯大民族經濟,擴大稅源是解決財政問題的根本途徑。要依托自身的區位優勢和鄉土資源優勢,發展壯大縣域經濟。充分運用財政調控手段,支持縣域經濟規模以下工業發展。調整農村經濟結構,支持農業產業化發展,積極引導第三產業,拓展新的空間和新的經濟發展領域,增強財政貢獻能力。

2.建立規范的對民族自治地方財政轉移支付制度的基本框架。《民族區域自治法》第62條規定,“隨著國民經濟的發展和財政收入的增長,上級財政逐步加大對民族自治地方財政轉移支付力度。通過一般性財政轉移支付、專項財政轉移支付、民族優惠政策財政轉移支付以及國家確定的其他方式,增加對民族自治地方的資金投入,用于加快民族自治地方經濟發展和社會進步,逐步縮小與發達地區的差距。”[4]這就為建立規范的對民族自治地方財政轉移支付制度提供了基本框架。通過對遼西北民族地區的一般性財政轉移支付,保障民族自治地方財政預算,滿足地方政府履行職能的基本支出需要,保證了民族自治地方公共服務均等化的實現。在對民族地區的專項財政轉移支付的同時,要采取配套補助和非配套補助兩種形式,保證對民族自治地方的基礎設施建設以及教育、科技、扶貧、社會保障、農業開發等重要事業發展的投入。

3.加大對遼西北民族地區的轉移支付的力度,拓寬轉移支付渠道。通過增量分配逐步擴大到適當調整存量分配的方式,加大中央財政對民族地區的轉移支付數額,改變現有專項撥款主要集中于遼寧較發達地區的現狀。加大專項撥款對遼西北經濟不發達地區的義務教育、地方基礎設施、生態環保設施和農業科技產業化及抗旱等方面的投入,對民族地區困難較大的專項撥款要求配套比率的規定。首先,確保具有外溢性的公共服務或設施才適用要求地方配套的規定;其次,具有同等外溢程度的服務或設施,針對民族地區的配套要求應相對降低,以適應其財力的實際狀況,防止地方為拿到國家的財政轉移支付資金而欺上瞞下。通過沈陽、大連對阜新、朝陽的強市幫扶,努力實現優勢互補、利益共贏。對于屬于上級委托事項的專項轉移支付資金分配數額,應根據委托事項的直接成本計算確定;無配套條件要求的專項轉移支付資金分配數額,要按照各種保障性公共物品提供水平達到標準時的缺口數量和受援地區該項公共物品的單位成本計算得出;有配套條件的專項轉移支付資金分配數額的計算,不僅要測算出受援地區改善公共物品需要提供資金的總量,還要根據受援地區不同的人均財力水平確定有差別的資金配套比例。

4.進一步完善與健全民族地區轉移支付制度。轉移支付制度具有比較明顯的政策性特征,又有宏觀調控促進區域經濟均衡發展的功能。首先,在新的財政轉移支付制度中,通過“因素法”(民族地區的人口、人均國民生產總值、地理、資源等各類因素)確定少數民族地區的標準收支,均衡撥款數量。提高財政轉移支付的透明度、可預見性,提高財政管理的科學化程度。要改革現有的財政支付結構,建立以無條件撥款為主、有條件撥款為輔的支付結構。其次,要理清各級政府的事權與財權,劃分政府間支出責任,清理和壓縮專項轉移支付,嚴格審批程序,控制資金規模,規范分配辦法。明確各級政府職權范圍的同時,還要兼顧效率和公平原則:即凡是對流動性生產要素的課稅,具有再分配和經濟穩定功能的稅收歸入中央稅;對流動性弱的生產要素的課稅可歸為地方稅,使用費根據受益范圍分屬于各級政府。按照建立公共財政的要求,清晰劃分財政支出功能,糾正財政供給“越位、缺位、錯位”現象。最后,建議出臺相關民族區域自治法律,對財政轉移支付的政策目標、資金來源、核算標準、分配程序、管理責任等明確界定,加強管理手段,將這些資金納入轉移支付體系中,并通過法律等制度化的方式,嚴格制定科學的轉移支付規模和支付方式。彌補民族地區轉移支出的缺陷,從社會保障、國債支出、財政補貼、稅式支出等各方面完善民族地區的轉移支付制度。

參考文獻:

[1]王勝章.民族自治地方政府公共服務建設思考[J].思想戰線,2006,(4).

[2]李天龍.喀左蒙古族史略[M].沈陽:遼寧民族出版社,2008.

[3]江恩達,王小平.完善轉移支付制度應突出“六性”[J].經濟研究參考,2006,(78).

[4]中共中央,國務院.中華人民共和國民族區域自治法[Z],2001.

[責任編輯王建國]