論行政程序對行政自由裁量權的規制

張建朝

摘要:行政自由裁量權是現代行政管理的客觀需要,它的存在有效地提高了行政效率。然而,其自身固有的特性和缺陷又決定了對其進行控制的必要,以達到行政法治的目的。行政程序可以彌補成文法的不足,對行政自由裁量權具有規范、均衡公正與效率的價值,對促進行政自由裁量權合理運行具有積極的意義。

關鍵詞:行政程序;行政自由裁量權;程序公正;效率

中圖分類號:D73/31文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)15-0248-02

一、行政自由裁量權存在的必要性

所謂自由裁量權,有的學者認為,“凡法律沒有詳細規定,行政機關在處理具體事務時,可以依照自己的判斷采取適當的方法,是自由裁量的行政措施。”[1]有的學者認為,“行政機關在法律明示授權或消極默許的范圍內,基于行政的目的,自由斟酌,自由選擇而做出一定的具體行政行為。”[2]從各個學者的表述中不難看出:他們對行政自由裁量權的內涵理解是一致的,即行政主體在權限范圍內,行政權力缺乏羈束性情況下,便宜行使的權力。但對行政自由裁量權的外延范圍確定持有不同的觀點,即有的學者將其限定在執法領域,有的將其擴展到立法領域,有的則沒有明確說明。在此,筆者將行政自由裁量權限定于執法領域,將其運行作為一種具體行政行為來研究。在實踐過程中其積極意義主要表現如下:

1.行政管理對象的廣泛性、復雜性以及環境的多變性是其存在的前提。新世紀的到來,經濟發展突飛猛進,科學技術日新月異,從各個領域深刻地影響、改變了社會的生產生活方式,使得行政管理活動的范圍與強度不再局限于傳統的領域中,進而滲透到社會管理的方方面面。面對紛繁復雜、急劇變化的社會環境,行政管理的專業性、技術性日益增強。因此,在事實上和法律上必須承認行政主體在法律規定的范圍內自行判斷、自行選擇和自由決定以作出公正而恰當的具體行政行為的權力,即行政自由裁量權[3]。

2.彌補成文法不足,實現行政管理高效率的訴求,離不開行政自由裁量權。由于成文法僅為原則性、大綱性的規定,條文有限;也因為立法機關并非常年開會,立法程序繁瑣,法律一旦規定,不便輕易修改,具有相當的固定性[4]。但是,社會現象復雜多變,新事物、新現象層出不窮,有限而固定的成文法很難適應實際生活的需要。同時,法治和高效的原則又不容放棄,要充分調動執法者的積極性、主動性、創造性,面對復雜多變的社會現象作出迅速的反應,就必須保證行政執法者在合法的前提下享有廣泛的行政自由裁量權,彌補成文法的局限性,提高行政管理效率。

二、行政自由裁量權的負效應

任何事物都是一分為二的,一方面,行政自由裁量權彌補了成文法的不足,提高了行政管理效率;另一方面,廣泛的行政自由裁量權的行使,在缺乏程序約束及必要的監督下,導致了行政自由裁量權的濫用,對行政法治構成威脅。其具體表現在:

1.濫用職權。行政主體行使職能時,出于非正當的目的,背離法律、法規的原則和精神,“形神分離”式的執法。(1)以全謀私,在實施具體行政行為時,利用職權實現個人的目的,為自己及相關利害人謀私。(2)武斷專橫,在執行任務時,恣意武斷,不考慮實際情況的可行行性,輕率地作出處理決定。(3)具體方式的濫用,如濫用、亂用刑具,對行政相對人進行威脅、捆打等違法行為。

2.處罰顯失公平。在行使行政自由裁量權時,違背法治合理性原則,沒有做到公正、客觀、合理。(1)畸輕畸重,指對同一案件而言,行政處罰與行政相對人的違法程度不成比例,情節輕度,處罰明顯較重;情節嚴重的,卻給予了較輕的處罰。(2)同責不同罰或不同責同罰,即行政相對人違法責任相同或相似,處罰卻明顯不一致;而不同違法程度的行政相對人,卻給予了相同程度的處罰,帶有明顯“內部裁量”的傾向。(3)由于行政執法者對法律的錯誤理解,從而作出不當的行政自由裁量行為。

3.具體的行政不作為。即在執法實踐中,應該采取行政作為的卻沒有采取行動,拖延、拒絕履行法定職責,使行政相對人的權益處于不確定或危害的狀態中。其主要存在于二種行政行為:(1)行政許可行為;(2)行政保護行為。對此二類行為,有點明文規定了其時限,有點則沒有明確的說明,但無論在任何的情況下,行政主體都應該從效率出發,及時、合理地履行職責,保護相對人的利益。在實踐中,出于某種不正當動機,具體行政不作為現象大有存在。

三、行政程序在規制行政自由裁量權過程中的價值體現

行政自由裁量權的運作方式表明,行政自由裁量權的負效應是因為它的脫軌或逆向運行的結果。行政程序是為行政權力運行設置一種安全的運行模式。“程序的實質是管理和決定的非人情化,其一切布置是為了限制恣意,專斷和(任意)裁量。”[5]在行政管理活動實踐中行政程序的價值主要體現如下:

1.保護行政相對人權利,保證行政過程公正,實現程序正義。行政程序一旦法律化,行政主體在選擇行為方式、方法、步驟時就必須遵循程序規定,即按照法定程序的方式、方法、步驟去作為,否則就要承擔相應的法律責任[6]。同時,作為權力客體的行政相對人有權力要求行政主體按法定程序作為,從而形成了對正確行使行政自由裁量權的監督,遏制了行政自由裁量權的濫用,有效地保護了行政相對人的權利。

英國有句古老的諺語“遲來的正義為非正義”,行政程序的設定可以對行政自由裁量權起到前導控制作用,有效避免了以行政救濟等方式的事后控制,及時地保護了行政相對人的權利,保證了行政過程的公正,實現了程序正義。

2.有效整合行政資源,提高行政效率。管理活動從某種角度可以劃分為二類活動:(1)程序性管理活動,即指有章可循,照章運作便可取得預想效果的管理活動。(2)非程序性管理活動,即指無章可循,需要邊運作邊探討的管理活動。同時,我們可以充分發揮主觀能動性對管理活動的規律加以認識把握,把非程序管理活動轉化為程序性管理活動,以降低環境的復雜性、不確定性對管理活動的沖擊,確保管理活動高效、有序地實現管理目標。任何管理活動的實施都需要消耗一定的人力、物力、財力等各方面資源,包括管理本身成本和機會成本二大部分。行政管理活動也不例外,在資源有限的前提下,行政程序作為行政過程客觀規律的法律化,以法律的方式規定了內在賦有經濟邏輯和宗旨的方法、方式、步驟,降低了行政成本,實現了對有限資源的有效整合。同時,行政程序對行政自由裁量權的事前控制,把一切不當行政自由裁量行為消滅在萌芽狀態,避免了事后控制,消除了行政自由裁量的錯誤成本,保證了行政活動的確定性,有利于行政管理目標的順利實現,切實提高行政管理效率。

四、行政程序對行政自由裁量權規制制度的建設

任何行政權的行使都不能脫離一定事實上的方式、步驟和時限構成的時空范圍。因此,沒有行政程序就不存在行政權具體運作。由于行政自由裁量權的重要性和內容不同,權利性質各異,所以行政自由裁量權的行使不可能只有一個通用的程序規則。在此,筆者認為,行政程序對行政自由裁量權規范制度的構建應從以下幾方面進行:

1.重視時效制度,發揮行政程序對行政自由裁量權效率作用。所謂的時效制度是對行政法律關系主體雙方的行為給予時間上的限制,以保證行政效率和當事人合法權益的程序制度。各國在行政程序行政立法中都毫無保留地在行政程序各個階段規定了時效制度。中國也不例外,可見時效制度在行政活動中的重要性,所謂行政效率即行政活動的生命,這么講一點也不夸張。

2.優化中立制度,發揮行政程序對行政自由裁量權公正作用。自然公正原則重要的信條之一:任何人都不得當自己的法官。因此,當行政主體在行使行政自由裁量權時,因其與所處理的法律事務有利益關系,為保證實體處理結果和程序進展的公正性,應當回避。其作為自然正義理論重要原則之一的中立制度對避免行政自由裁量異化,保障公正起著十分重要的作用

3.完善聽證制度,發揮行政程序對行政自由裁量權監督作用。所謂聽證制度,即行政主體在作出影響行政相對人合法權益的決定前,由行政主體告知決定理由和聽證權利,行政相對人隨之向行政主體表達意見,提供證據,以及行政主體聽取意見,接納其證據的程序所構成的一種法律制度[7]。中國在1996年《行政處罰法》中正式確立了聽證制度,第32條規定,行政主體對行政相對人實施處罰時,相對人有權進行陳述和申辯,行政主體應該認真聽取,核實行政相對人提出的事實、理由和論據,采納成立的意見,行政主體不得因當事人申辯而加重處罰。

此項制度真正體現了行政相對人的主體性和參與的平等性;同時,對行政機關作出公正決定提供了程序保障,通過行政相對人對行政自由裁量權的監督,保證行政自由裁量的合理性。

4.健全信息公開制度,發揮行政程序對行政自由裁量權透明作用。信息公開制度是指凡是涉及行政相對人權利義務的,只要是不屬于法律法規規定應予保密的范圍,都應該一律向社會公開,依法允許公眾查詢、復制。中國的法律法規尚無對情報公開制度統一、明確、詳細的規定,但有關法律已作了部分規定,如《中華人民共和國行政處罰法》第4條規定,對違法行為給予行政處罰的決定,必須予以公布,未經公布的決定,不得作為行政處罰的依據。

此項制度增加了行政透明度,擴大了民主參與的途徑,有利地扼制了行政自由裁量權的濫用和腐敗的產生。

參考文獻:

[1]王岷燦.行政法概要[M].北京:北京法律出版社,1983.

[2]傅國云.行政自由裁量權與權力制約的法律思考[J].行政法學研究,1994,(1).

[3]司久貴.行政自由裁量權若干問題探討[J].行政法學研究,1998,(2):29.

[4]張國慶.行政管理學概論:第2版[M].北京:中國人民大學出版社,2000:428.

[5]季衛東.法律程序的意義[J].中國社會科學,1993,(1).

[6]陳麗芳.論行政程序對行政自由裁量權的控制[J].河北法學,2000,(4):32.

[7]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京:北京大學出版社,1999:269.

[責任編輯陳鳳雪]