中國金融稅制現代化之法律思考

席曉娟

摘要:從中國金融稅制的歷史發展著手,通過對金融稅制國際經驗與特點進行考察和比較,充分借鑒國內外已有的研究基礎與立法經驗,結合中國金融稅制的現狀,分析其存在的問題,以促進金融業和國民經濟的發展、保證國家財政收入、符合國際慣例為基本原則,提出中國金融稅制的改革和立法完善的建議,以實現金融稅制的現代化。

關鍵詞:金融稅制;現代化;法律構建

中圖分類號:F810.422文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)15-0022-02

金融現代化是一個長期而深入的過程,與此相適應,金融稅制的現代化亦是一個長期變遷的過程。從公共產品理論出發,金融稅收應當是金融產品或服務的提供者和受益者為消費社會公共產品或公共服務而支付的“價格”;從憲政思維理念出發,金融稅收是公民社會與政治國家之間的平衡器,金融稅制體現著對自然人和企業履行其經濟責任和道德責任的政府關懷。具體而言,金融稅制具有滿足公共產品需求的融資手段、實現金融資源配置效率的政策工具、調節社會收入分配的經濟杠桿、矯正金融負外部性的干預手段以及金融創新的催化劑和原動力等五個方面的功能[1]。

發達國家的金融稅制建立時間較早,其總的特點是以所得稅為主體稅種,而在間接稅上實行輕稅政策。但從各國稅收實踐來看,國內稅收立法和國際稅收協定一般滯后于金融市場的發展,導致金融工具的國內和國際稅收處理通常不確定,由此可見現行的稅收法律政策已無法適應處理現代的金融工具。因此,結合復雜多變的金融活動,因時因地而相機選擇,制定符合本國國情的金融稅收制度及相關法律制度,實現金融稅制的現代化,已成為各國稅收領域研究的新課題。

中國目前已初步形成以營業稅、企業所得稅為主體的金融稅制框架。然而面對金融行業對外開放的大趨勢,國內金融企業面臨國外同行競爭的巨大壓力。但由于現行金融稅制存在諸多問題,已成為制約中國金融業健康和諧發展的主要障礙,降低了國內金融業的國際競爭力。因此,中國亟須推進稅制改革、促進金融業穩定發展、健全稅收法制,優化和改革現行金融稅制以適應金融國際化、現代化的發展。

具體而言,中國金融稅制目前存在以下幾方面的問題:

一是金融稅制法治化程度不高,立法程序不健全,納稅人權益難以維護。

稅收在傳統學科分類上屬于廣義經濟學范疇。如果追溯“無代表則無稅”這句名言的起源,就會發現稅收與法律關系之緊密。從中國金融稅收立法現狀來看,稅收立法層次較低,多以稅收行政法規或規章的形式出現,且法規之間存在相互沖突與重復的地方。因此,造成金融稅制法治化程度較低,直接影響其實施效果。

二是金融稅負偏重,影響金融業資本積累與穩健發展,削弱其市場競爭力。中國目前對金融業主要征收商品稅和所得稅。據統計,中國金融行業的商品稅實際稅負很高。其原因:(1)營業稅是按照營業額全額征稅,而不是按照凈額或增值額征稅,因此,金融業實際上承擔了營業稅和增值稅的雙重稅收負擔。(2)營業稅稅基中包括金融機構收取的各種價外費用,而這些價外費用也被計入營業額征收營業稅。(3)銀行不良貸款較多,滯收利息比率較高,在權責發生制會計原則下銀行對大量應收未收利息需要用營運資金墊付稅款,并且允許企業稅前扣除的壞賬標準也過嚴,因此,銀行實際實現的利息收入所承擔的稅負就要比法定稅率高。

就所得稅而言,新企業所得稅法的修改加速了金融業發展。“兩稅合一”使內、外資金融機構適用相同的所得稅稅基與稅率,使兩者可以在同等稅制條件下公平競爭。此外,取消了內資金融機構的稅前計稅工資制度,內資金融機構真實、合理的工資支出都可以在稅前據實扣除,成本費用可以得到充分的補償,這有利于內資金融機構建立富有競爭性的激勵機制和薪酬制度[2]。而個人所得稅方面仍存在諸多問題。中國目前對存款利息及證券投資所得征收個人所得稅,而對證券轉讓所得則暫免征收個人所得稅。同樣是收益卻有征稅與不征稅之區別,顯然有失稅收公平,致使資金流向扭曲,影響資本配置效率。此外,對于一些個人所得收入未納入征稅范圍,例如對投資連結保險這一類新險種的分紅收益,顯然是不合理的。

三是金融稅收覆蓋面偏窄,不能適應金融創新的發展,出現稅法調整空白。(1)中國對于證券資本利得沒有全部納入征稅范圍。在股票交易環節不論盈虧都要征收較高的流轉稅,企業轉讓股票所得繳納企業所得稅,個人轉讓股票所得暫免繳納個人所得稅,同樣是所得收入卻待遇不同,有違稅收公平原則。(2)目前的金融稅制基本未涉及作為證券市場重要組成部分的債券市場和期貨市場。(3)對金融衍生工具是否征稅尚未明確。中國目前僅限于期貨和股票期權征稅,而對于遠期利率協議、利率掉期等金融衍生工具是否征稅還沒有規定。但從國外來看,對金融衍生工具征稅已是常態。(4)金融機構之間的往來收入不征營業稅,不僅不符合市場經濟的基本原則,而且導致部分銀行資金運用效率低下。(5)金融信托稅制基本空白。目前中國信托制度正式建立并有了一定發展,但除了對證券投資基金這種特殊信托基金的稅收問題作了簡單規定外,其他有關信托稅收規定尚負闕如。

四是金融稅收征管審批項目多,征收手段落后,影響稅收效率。由于金融稅收征管中行政審批事項過多,手續煩瑣,加大了征納成本,不僅使納稅人承擔了不合理的程序性義務。而且造成國家稅收流失。從金融交易的發展趨勢來看,網絡交易勢必成為金融交易的主要方式,而中國金融網絡交易稅務征管系統還處于起步階段,征收手段的落后,勢必影響稅收效率。

中國金融稅制現代化實現的必經途徑是法律的健全與完善。因此,以法律構建金融稅制正是詮釋稅制問題其根本是法律問題的最好注解。

(一)完善金融稅制的立法程序,提高金融稅收法治化水平金融稅制的制定、修改和完善是一項立法活動,通過立法的科學化、民主化,使稅收法定原則貫穿于金融稅制,建立法治化的金融稅制。解決金融稅制立法的實體與程序問題是關鍵。實體問題主要是修改和完善已有稅收法律制度中不適應現行金融業發展的部分,程序問題主要是建立立法必要性分析、立法草案公告、評議和答復、審議抗辯、審查與公布和備案制度,以保證稅收立法的公開性、科學性。以此來提高金融稅收法治化水平。

(二)改革和完善金融稅制,適應金融發展創新,增強國際競爭力

從國際情況看,OECD國家對金融業務征稅包括間接稅和直接稅兩種。其中間接稅主要包括增值稅、印花稅、保費稅和證券交易稅等,而直接稅主要包括公司所得稅和個人所得稅等。其總的特點是以所得稅為主體稅種,并且在間接稅上,金融業與其他行業相比,實行輕稅政策[3]。金融業的國際化使得金融稅制亦須國際化,因此,中國應從以下幾方面進行金融稅制的修改與完善。

一是確定所得稅為金融稅制主體稅種。世界上大多數國家傾向于不征收金融流轉稅,即使征收流轉稅也是采用負擔較輕的增值稅。中國也應通過對現行主體稅種營業稅進行調整,使之逐漸淡出金融稅制。由于所得稅不會對資金流轉過程產生影響,只對金融活動結果發生作用,因此應確定所得稅為金融稅制的主體稅種。

二是降低金融稅負,體現內外公平。借用拉姆斯“彈性反比法則”原理,不難推斷對金融部門課以較高的稅率會導致更大的整體經濟效率損失,反之課以低稅則可以促進經濟效率的提升,因此金融部門應享受比其他產業部門更低的稅收負擔[4]。金融企業營業稅稅率可以在現行5%的基礎上,繼續逐年下調;對所有貸款業務均按照利息差收入征稅;對金融機構往來收入征收營業稅;取消針對內資企業征收的城市建設維護稅和教育費附加,而由其他稅種來籌集該部分資金,以體現內外公平;將現行個人所得稅征收模式改為分類與綜合相結合的征收模式,繼續提高納稅人的基本扣除額,調整稅前扣除項目。

三是調整證券交易印花稅,適時開征證券交易稅。借鑒國際經驗,針對證券交易環節所征收的印花稅,降低稅率甚至取消,以減輕稅收負擔。至于證券交易稅,由于其開征需要有成熟的證券市場和健全的稅收制度,而中國目前尚不具備開征條件,因此,等到條件具備時再相機選擇,適時開征。

四是建立健全信托稅制。信托稅制按照受益人納稅、稅負公正、發生主義課稅、公益信托優惠等基本原則設計[5]。無需單設稅種,而是依照信托當事人性質、信托業務內容及信托各環節收入等情況,分別征收相應的稅種。

五是改革和完善保險稅制,降低稅負,以適應保險業對外開放的需要。

六是建立和完善金融衍生工具稅收制度。金融衍生工具作為新型金融業務,在發揮其有效規避金融風險作用的同時,也對一個國家的稅基造成嚴重威脅。因此,西方金融發達國家在金融衍生工具稅制設計上的基本特點是:不單設稅種;一般實行在簽發、交易、收益三個環節分別征稅的復合稅制;根據每種金融衍生工具的性質和特點確定適用的稅種和具體規定;沒有特殊規定就適用一般稅收規定。中國可以結合本國實踐需要進行金融衍生工具稅制的設計。

(三)簡化稅收行政管理審批手續,采用先進征收手段,提高稅收征管效率

稅收行政管理審批手續的簡化并不意味著稅款的流失,而是提高征管效率的手段。面對著金融業對外開放的要求,只有盡快為金融業減負,才能推進金融稅收體制的改革。與此同時,我們還要采用先進征收手段,適應全球化的金融業網絡交易方式,加強征管,防止國家金融稅收的流失。

參考文獻:

[1]王國華,馬衍偉.金融稅制功能的重新定位[J].稅務研究,2005,(1).

[2]柳立,一文.新企業所得稅法將創造公平競爭市場環境[J].金融時報,2007-04-24(2).

[3]施正文.中國金融稅制的問題分析與立法完善[J].現代法學,2006,(6).

[4]李青云.宏觀視野下的金融稅制分析[J].涉外稅務,2005,(3).

[5]安體富,李青云.英、日信托稅制的特點及對我們的啟示[J].涉外稅務,2004,(1).

[責任編輯王建國]