稅收促進就業的國際借鑒與改革選擇

范　瑋

中圖分類號:F812.42 文獻標識碼:A

內容摘要:雖然失業在世界范圍內都或多或少的存在,各國國情也不盡相同,而通過了解別國促進就業的稅收政策,不僅能夠吸取經驗教訓,避免不必要的決策失誤,更能將適合我國的稅收政策為我所用,從而在更大程度上幫助我國完善促進就業的稅收政策。

關鍵詞:就業 稅收政策 稅收優惠

聯合國在世界社會發展首腦會上達成的《哥本哈根宣言》指出:“我們承諾將促進充分就業的目標作為經濟和社會政策的一個優先考慮目標,并使所有勞動者通過自由選擇的生產性就業,獲得有保障的、可持續的生活手段”。并建議各國政府實行“能夠最大限度地促進創造就業機會地經濟增長模式”。各國促進就業的稅收政策雖然不盡相同,但總能找出值得借鑒的寶貴經驗和做法,為完善我國促進就業的稅收政策提供借鑒。

促進就業的稅收政策國際借鑒

(一)降低宏觀稅負

許多發達國家以較低的宏觀稅收負擔來確保經濟穩定增長和促進就業。

美國早在1986年就將個人所得稅原有的12個稅率級次(最高稅率為50%)減少到4級(15%、28%、33%和28%),于1996年將企業所得稅的最高從46%降低到34%。2003年1月,美國政府推出了總額高達6740億美元以減稅為核心的刺激經濟計劃。這項為期10年的計劃,重點是完全取消股票紅利稅,僅此一項,減稅額度就高達3000億美元。

法國2000年下半年為刺激經濟增長、增加就業和消費,推出了包括個人所得稅、公司所得稅、汽車印花稅、石油產品稅和社會保障稅等5大項,3年減稅近2000億法郎的減稅方案。其中包括降低個人所得稅前兩檔稅率,由24%、10.5%分別降為23%、9.5%。法國政府認為,這是半個世紀以來法國最大規模的減稅方案。

日本1998年將中央個人所得稅的最高稅率從50%降至37%,地方居民稅的最高稅率從15%降至13%;中央公司稅稅率由34.5%降至30%。

時至今日,減稅依然是各國稅制改革的主旋律,簡單而具有辯證性的拉弗減稅思想指導著各國稅制改革的實踐。進行減稅后,各國的稅收總收入占GDP的比重并沒有出現大的變動,稅收與GDP的增長基本是同步的,在合適的范圍內降低宏觀稅負在某種程度上能夠起到促進經濟發展的作用。

一般而言,所得稅側重于調節公平分配,通過影響社會總供給和總需求來促進經濟增長和就業;商品稅側重于效率的調節,通過影響資源配置效率確保經濟穩定增長和充分就業。從世界各國實踐來看,發達國家以所得稅為主體,發展中國家以商品稅為主體或以所得稅與商品稅雙主體。但是近年來,許多國家在降低所得稅稅收負擔,確保經濟穩定增長和促進就業的同時,通過開征商品稅(如增值稅)來彌補稅收收入和提高資源配置效率,發揮稅制結構對經濟增長和就業的綜合調節作用。

(二)積極扶持中小企業的發展

中小企業作為活躍市場的基本力量,成為就業主陣地。各國也為促進中小企業發展制定了各具特色的稅收優惠政策。例如:美國1997年出臺的納稅人稅收減免法規定,小企業在以后10年中會得到數十億美元的稅收減免。具體優惠政策有:一是減少對企業新投資的稅收,二是中小企業實行較低的所得稅率,三是推行加速折舊,四是實行特別的科技稅收優惠,五是對企業科研經費增長額進行稅收抵免等。法國為了改造老工業區,對在老工業區新建的公司和企業采取免征地方稅、公司稅和所得稅3年的優惠措施;建立了“研究開發投資稅收優惠”制度,規定凡是R&D投資增加的中小企業,都屬減稅范圍。德國對新建的中小企業所耗完的動產投資,免繳50%的所得稅;對新建的中小企業所耗完的動產投資,免繳50%的所得稅。英國為了鼓勵廣大投資者創辦中小企業,規定凡投資創辦中小企業者,其投資額的60%可以免稅,每年免稅的最高投資限額是4萬英鎊;日本的中小企業法人債務在次年不必全部清賬,還可提取16%作為積累。芬蘭鼓勵中小企業多雇傭工人,對中小企業實行減稅4%的優惠政策。巴西的小型企業實行單一稅政策,即不管企業雇主多少,統一實行一種稅,以鼓勵小企業多雇傭人員,增加就業人數。

綜觀世界各國支持中小企業的稅收優惠政策,就優惠方式而言主要有:公平稅負,盡量取消對大企業稅收方面的優惠,為中小企業創造一個較為公平的競爭環境;稅收減免,主要集中在對企業生存、發展至關重要的創立和技術創新環節;為了鼓勵發展中小企業,越來越多的國家開始推行差別稅率;稅收抵免或退稅,主要是在中小企業的再投資環節按照投資額的一定比例實施抵免或退還應納企業所得稅的優惠;各種優惠措施齊全,發達國家對中小企業的稅收扶持貫穿于所得稅、投資稅、收益稅、財產稅、增值稅、印花稅等幾乎所有稅種中,所使用的稅收優惠手段有降低稅率、加速折舊、投資扣除、科研費用列支以及深層次的投資抵免政策、再投資退稅政策等;延期納稅,一些國家針對中小企業資金周轉困難、支付能力較差,在納稅期限方面給予中小企業特別寬限。

(三)調整產業結構

在國民經濟結構變動和發展過程中,各國稅收政策調整取向比較注重發展包括通訊、金融、咨詢、旅游等行業在內的第三產業和基礎設施建設。進入20世紀90年代,西歐各國伴隨著結構調整,就業結構發生了明顯變化,第三產業成為勞動力就業的主力產業。瑞士、丹麥、比利時第三產業的就業比重達70%左右。西班牙原來的失業率較高,20世紀90年代中期之后,通過積極發展第三產業,就業領域得到進一步拓寬,每年創造的就業崗位近300萬個,大大緩解了就業壓力。發達國家如美國2001年第三產業的就業比重高達74.5%,法國74%,英國72.8%,即使一些發展中國家,如印度、馬來西亞等也達到50%左右。

綜上,通過對這些國家促進就業的稅收政策的了解可知,經濟發展仍然是就業的開路石,運用稅收政策降低宏觀稅負,調節稅制結構,對促進就業有一個長期的導向作用;運用稅收政策促進中小企業發展和調整產業結構,不僅能起到促進經濟的發展,同時還能快速的吸收就業人員,是促進就業的最優的長期選擇。而我國現行促進就業的稅收政策主要是通過稅收優惠來鼓勵下崗失業人員自行創業、鼓勵企業雇傭工人,多數是配合當時的具體形勢,解決階段性問題,只有幾年的適用期限,雖然可以直接形成對勞動力的需求,靈活性強,短期內的調節效果較為明顯,但并不是解決我國就業壓力的根本方法。因此,必須從長期的角度來考慮如何促進就業。

進一步完善我國促進就業的稅收政策選擇

(一)遵循原則

稅收政策應體現就業優先增長的宏觀調控目標,兼顧經濟增長和就業增長雙重目標。從現階段我國嚴峻的就業形勢來看,既不能片面的追求經濟的增長效率,否則將使更多人失業;也不能以犧牲經濟增長來擴大就業,否則這將使我國經濟喪失國家競爭力;而且就業的增長從根本上取決于經濟的總體發展水平和持續不斷的增長。稅收以及其他再就業鼓勵政策都應圍繞這一原則來構建。

堅持“低稅率、寬稅基、簡稅制、嚴征管”的稅制改革指導思想,完善我國就業稅收優惠政策。因此,在治稅思想和理念上,應樹立“有限調節”觀,不宜過分夸大稅收的調節作用,避免對稅收手段的濫用。目前,我國促進就業的稅收優惠應盡可能降低、弱化其對資源配置的扭曲效應。

順應國家產業政策原則。制定促進勞動就業的稅收政策要充分考慮與國家的產業政策相吻合、相襯托。比如我國實施扶持農業、推進農產品出口等產業政策,那么促進勞動就業的稅收政策就要優先考慮對實行農業產業化企業的優惠等。

(二)具體稅收措施

1.扶持第三產業發展。通過對第三產業實行差別稅率等稅收優惠,使它們的利潤率不至于為負或接近平均利潤率水平,以扶持其發展。差別稅率的設計應以資金利潤率和資金GDP產出率指標為參照,即如果某一競爭性行業資金利潤率很低甚至為負,但該行業資金的GDP產出率較高,即人工成本較高,或者說安排的就業較多,就應該通過稅收政策對這個行業加以扶持,即對該行業實行較低的增值稅稅率。而對于某些壟斷利潤較高的行業應課以較高稅率,以促進公平競爭。

2.促進中小企業發展。目前,世界各國企業所得稅的實際稅負要比我國低得多,因此,應適當降低企業所得稅稅率,以繼續體現對中小企業的照顧。同時,對中小企業特別是科技型中小企業的機器設備,允許實行加速折舊,縮短折舊年限,提高折舊率,以促進中小企業加快設備更新和技術改造。最后,稅收優惠應改變現行以地區、經濟性質優惠為主的稅收優惠政策,改為以產業傾斜為導向的優惠;優惠形式要由單一的直接減免稅,改為直接減免、降低稅率、加速折舊、放寬費用列支、設備投資抵免、再投資退稅等多種優惠形式,并應擴大對中小企業的優惠范圍。

3.開征社會保障稅。完善的失業保障制度是反失業的“穩定器”和“安全網”。失業保障制度的完善,需要以充足的資金來源為基礎,而社會保障稅的開征就保證了這一點。較之收費,社會保障稅覆蓋面大,應對支付危機的能力較強,有利于提高社會保障制度的保證程度;而且其權威性強,征收更有力度,征收成本低,能夠為社會保障提供更為穩定、充足的資金支持,這樣一來,整個社會的就業壓力在一定程度上就能得到緩解。因此,適時開征社會保障稅是完善鼓勵就業的稅收政策必不可少的一環。

4.鼓勵個人接受再教育。我國當前的失業體現為總量失業與結構性失業并存,大量待業人員與崗位空缺并存,解決這一矛盾的關鍵之一是提高勞動者自身素質。可以借鑒國外一些成功經驗,從稅收中拿出一部分資金成立促進就業基金、專業培訓基金,提高勞動者自身素質,做好事前防范失業和促進就業的勞動就業政策。同時,國家對再就業技術培訓應給予稅收上的優惠,對再就業服務的中介機構進行的技術轉讓、技術咨詢、技術培訓而獲得的收入應給予營業稅所得稅方面的優惠。職工個人在所得稅方面,對其子女教育費支出、勞動者本人繼續教育支出、再就業教育培訓費用支出按一定比例稅前扣除。在政策上,鼓勵人們延長受教育期限,相應延長開始就業的年齡,在一定程度上緩解目前就業集中的壓力。

5.逐步消化轉移農村剩余勞動力。農村剩余勞動力的轉移,其中一部分必須首先從農村產業自身的開拓中尋找出路。積極引導農村種養結構的調整,大力發展勞動密集型新型特色農產品的生產,對養殖、畜禽、水產、園藝、手工藝、土特產等給予稅收支持。推進農業產業化,延長產業鏈,發展農產品深加工行業,以實現農業產業化經營和農業社會化服務體系為主要途徑。盡快轉變政府職能,調整政策導向,采取減免農產品稅收的方式,鼓勵農技人員入股或在職人員下海創辦農業實體,建立農產品示范基地、旅游觀光、農業莊園等,健全農業投入機制,吸納城鄉勞動力。

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