環保專項資金使用管理問題初探

孫　蘭

摘要環境保護是我國的一項基本國策,是實現我國可持續發展戰略的重要舉措。本文擬結合實際案件,對環保專項資金的進一步規范管理和使用作初步分析并提出完善建議,以期對解決環保專項資金的使用管理問題有所助益。

關鍵詞環境保護 環保專項資金 可持續發展

中圖分類號:C935文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)09-241-02

近年來,國家用于環境保護方面的資金逐年增加,僅以寶山區為例,從2005年至今,用于環保項目的環保專項資金額度一直呈現上升趨勢,至2008年已達1500萬元。這些專項資金大都用于解決緊迫的環境問題,如寶山區近兩年環保專項資金的投入方向就主要集中在企業排污納管工程上,以確保水環境的安全。由此,保證這些資金的使用效率和項目運行的有效性十分重要。但在實際運作過程中,在環保專項資金的分配、管理和使用環節,還存在著監督不嚴、制度不全、重視程度不高等問題,近期我院查處的張某貪污案,正暴露了環保專項資金在使用管理中存在的不足。

一、案件及背景情況簡述

為貫徹落實市政府《關于加快工業區污水治理的若干意見》精神,確保全市保留工業區完成污水治理設施建設和工業區內的企業污水納管工作,上海市環保局專門制定了保留工業園區內企業污水納管環保專項資金補貼政策,按照每家園區企業市級專項資金補貼2萬元、區級專項資金配套補貼4萬元的標準向各園區撥付。犯罪嫌疑人張某在擔任寶山區城市工業園區管理委員會建設部安全員及安全辦、綜治辦副主任期間,利用其負責環保專項資金申報、組織工程實施、開展日常管理等方面的職務便利,采用虛列工程項目等手法,通過環保監測井承建企業先后套取環保部門撥給工業園區的環保專項資金18萬元。

二、存在的主要問題

(一)專項資金的撥付缺乏嚴格把關

根據上海市環保局相關文件精神,此項環保專項資金必須專款專用,專戶存儲,并以區縣水務部門出具的排水許可證或者其他納管證明作為對企業驗收的依據,資金必須等工程完工并根據專門驗收管理辦法驗收合格后,才能撥付到各園區。但通過張某案我們發現,盡管該筆專項資金確實是在工程驗收后撥付,但驗收過程卻流于形式,并沒有切實起到對工程建設的數量、質量進行把關從而嚴格控制專項資金使用的作用。一是抽檢比例不確定,隨意性大。寶山城市工業園區中先后有97家企業根據政策享受此項補貼,但在組織驗收過程中,驗收組只是象征性地抽查了其中兩三家企業的管道及排污監測井工程建設情況,對于上報補貼企業名單與實際補貼企業名單不一致這一情況并未在抽檢中及時發現。二是驗收材料保存不完整。根據驗收管理辦法,環保局應當在驗收后形成完整的驗收材料,但對于何謂完整沒有明確解釋。在走訪中我們發現,無論是作為驗收主體的環保局,還是對其中監測井工程是否達標負有監測義務的水務局,都不能提供完整的、證明工程建設及驗收情況的基礎資料,只有一份僅兩頁的驗收意見,內容較為概括,缺乏對具體抽查情況的反映,無法做到有案可查、有據可依。案件查處過程中我們還發現,為了順利通過驗收,該工程項目承包人及張某還給了驗收小組成員每人1000元的“辛苦費”,這也必然會降低驗收的公正性。

(二)專項資金立項后的監督力度不足

專項資金由使用單位根據《申報指南》申報并由環保部門批準立項后,就以工程結束后的驗收為最終也是唯一的把關程序,而缺乏具體工程組織實施過程中的跟蹤監督。環保局在立項后,對補貼對象是否及時組織工程建設、建設進度如何并不做主動了解,根據相關規定,補貼對象也不需要定期匯報,以至于出現立項后無法按期完成施工、空占當年資金額度的現象,影響了專項資金的充分利用;而財政局作為另一家對專項資金負有管理職責的職能部門也未采取有效的監管措施,以確保補貼對象單位對資金進行有序利用。而資金使用單位在普遍的“專項資金是塊唐僧肉、能多吃就多吃一口”的心態驅使下,是否能夠自覺做到按規定申報、按規定使用資金處在無法落實監管的尷尬境地。

(三)專項資金的使用單位對資金管理不到位

專項環保資金在撥付到使用單位后,應當落實嚴格的管理措施,做到專款專用。但通過調查我們發現,寶山城市工業園區對此項工作的管理較為松懈,違規操作空間較大。一是合同管理不規范。案發后,我們無法從園區的檔案室、財務室以及其他任何部門獲得張某與施工單位簽訂的施工合同,而相關業務的主管部門負責人、園區領導對此也是“記不清了”;二是財務管理松懈。施工完成后,施工款支付應當履行嚴格的三級審批程序,并以合同條款內容為支付依據,但本案中的張某僅僅口頭匯報施工已結束,相關領導在未對具體情況進行真實性核查的情況下就簽字準予付款。三是對環保專項資金認識不足。張某案發后,園區內相關領導竟無人說得清楚這項資金的來龍去脈,認為僅僅是“上面給的補貼工程款”,并紛紛以“這件事情當時由張某負責、我們不太清楚”推托。而事實上,這件事情也的確自始至終由張一人操作,就連其調換工作崗位及部門,也是“事隨人走”,沒有以兩人負責或者崗位輪換的方式形成有效監督。園區領導對張的“充分信任”和對專項資金所報的“無所謂”態度形成了強烈反差,也最終給張留下了可乘之機。本案中,張某一方面采取了虛列工程項目的手法,將多家單位列入申請補助名單,另一方面則對企業隱瞞了可以申請補貼的實施,使部分企業對有專項資金補貼一事并不知情。盡管這些企業的排污管道以及監測井施工一并納入了相關施工合同且實際進行了施工,但工程款卻由企業全額支付,而相關的環保補貼款卻被張侵吞。

(四)存在信息不對稱現象

走訪中我們感到,專項資金的終端使用單位、也就是最終受益者,對專項資金缺乏必要了解,對補貼事項、補貼的范圍以及專項資金的重要意義并不清楚,環保局以及園區均未對此做出更為充分的宣傳和解釋,環保局對于企業這一終端使用者也從未直接接觸并解釋說明相關政策,張某“截流信息”從客觀上存在很大的操作空間。

三、存在問題的原因分析及對策建議

之所以存在以上一些問題,筆者認為主要源于兩方面的原因。一方面是原有規定過于原則,另一方面相關環節人員對專項資金使用管理的認識和責任意識還有一定缺陷。寶山區2005年制定下發了《寶山區環境保護專項資金使用管理辦法》,明確了環保專項資金使用管理過程中環保、財政等職能部門的責任,但較為原則,對于具體的監管內容、途徑、方法、責任主體及追究機制均未作明確表述,實踐操作中上存在無從下手的現實困惑,也容易導致職能部門之間相互推卸責任。而辦法中對于資金使用單位責任更未作任何規定,導致了對其違規也缺乏必要的懲戒措施。另一方面使用單位對專項資金的形式還存在模糊認識,對其資金使用的專門管理要求和特殊規定不甚了解,也導致了資金使用過程的違規乃至犯罪。為此,筆者認為應從以下幾個方面完善制度、強化監督、落實責任,以提高環保專項資金的使用管理水平。

(一)完善專項資金的申報立項程序

對于相關單位是否符合申報條件、是否如實申報應嚴格把關。環保部門除了對申請使用專項資金單位上報的申報材料進行形式審查外,還應通過專家評審、實地考察等形式對項目申報進行把關,避免申報單位通過虛假材料等方式多占專項資金。專家評審和實地考察等方式工作應分別獨立進行。初步評審擬決定立項的項目,還可以通過新聞媒體、網絡、張榜公布等形式進行公示,提高群眾監督、參與程度,并最終予以正式立項。

(二)細化工程驗收標準,嚴格資金撥付

明確享受資金補助的相關工程的驗收責任主體及各自在驗收中的職責,細化驗收程序及驗收標準,對基礎文件材料、抽檢比例、檢查的具體內容均應做出書面規定,并應形成規范的驗收文件備查。

(三)強化資金使用的監督管理

明確環保、財政以及審計部門的各自職責,從事前、事中、事后各個環節入手,建立嚴密的資金流轉監控體系。

環保部門除應承擔上述項目申報時所應具有的相關責任外,還應在立項后,對項目實施進度等情況進行監督檢查;對專項資金的使用和配套資金的到位情況進行日常跟蹤管理,對項目實施組織績效評價,對于項目建設不符合標準或有其他情況的,應有權中止專項資金撥付并要求及時整改。財政部門應當對專項資金管理和使用進行重點監督檢查,并開展整體績效評價。項目績效評價結果將作為審查申請人再次申請專項資金的參考依據。審計部門應當在項目完成后對專項資金的使用和管理情況進行審計監督和評價。

(四)增加對資金使用單位的管理要求

目前我區的《環境保護專項資金使用管理辦法》主要針對財政及環保部門,對于資金使用單位應當如何管好、用好專項資金并沒有具體的要求。筆者認為,專項資金的使用單位同樣負有對專項資金進行管理、妥善使用的職責,應當在相關規定中予以明確。首先,使用單位有責任如實提供申報材料,并制定項目投資預算,落實項目實施的條件和配套資金;其次,應當在項目實施過程中嚴格履行相關會計、工程及合同管理的相關規定,定期向環保部門匯報項目進展情況,做到按計劃節點推進,確保資金不被挪用、擠占,避免空占資金額度,實現資金的有序和充分利用;對使用資金的項目應當做到在項目實施完畢后,還應按要求提供項目執行情況的報告及附屬材料接受有關部門的監督檢查和驗收。

(五)明確責任追究

根據我區《環境保護專項資金管理辦法》第十二條,“環境保護專項資金使用者必須嚴格按照使用范圍確保專款專用,發揮資金效益”,但對于違規行為如何處理,卻只有簡單的一句“不按批準用途使用環保專項資金并逾期不改的,將按照有關規定予以處理”,對違規行為的定義狹窄,處罰依據、措施也不明確,實踐中無法操作。筆者認為,應當根據違規主體、違規類型給予不同種類的明確處罰。資金使用單位或違反財經紀律,虛報、冒領、截留、挪用、擠占專項資金的,應由財政部門責令改正,同時按照財政資金使用管理方面的規定及權限劃分由財政、審計以及監察部門分別進行處理、處分或處罰。而且,對于使用單位違規的,應當建立黑名單制度,取消或限制其在一定年限內其再次申請專項資金補助的資格。其他項目評審機構、專家在項目申請評審、驗收等環節弄虛作假或與使用單位串通作弊的,應由環保部門取消其評審資格。