檢察權的科學配置與法律監督效能的提升

金　濤

摘要:新中國建立后檢察權在我國的發展經歷了曲折的歷程,其內涵也有多次變化,當前我國已經建立起一套系統的檢察權體系,但實踐證明其并沒有如制度設計者設想的那樣有效地履行法律監督職能。現存的制度在司法實踐中顯現出了諸多的問題,刑事訴訟程序及檢察機關的法律監督都存在著粗放發展的弊病。要實現檢察權的科學發展,必須首先對檢察權作出合理的分配。

關鍵詞:檢察權 法律監督 權力配置 科學發展

一個法治的社會,必然同時是一個權力合理配置和運行的社會。經過三十年的改革開放,我國形成了植根于本土并具有顯著中國特色的社會主義法律監督體系。但經過多年的司法實踐,我國現行法律監督體系的弊病也初露端倪,最突出的問題即表現為法律監督效能的底下。在新的歷史時期檢察權如何才能克服現有弊病,走上資源投入少、消耗低、權力污染小的可持續發展道路成了擺在我們面前的急迫課題。

一、法律監督的粗放型發展模式

“粗放型”這個詞一直被用于形容我國經濟的發展,表示高投入、低產出的經濟運作模式。在這里,我們也不妨借用“粗放型”來形容我國法律監督的現狀,因為當前我國檢察機關的法律監督同樣存在高投入、低產出的困境。在具體分析之前我們先來明確一下法律監督當中的“投入”與“產出”的內涵分別是什么。

首先,當然包括經濟學意義上的“投入”和“產出”。經濟學意義的效率公式可以表示為:效率=辦案數量/人力或財政或時間資源的投入。從這個公式分析,在辦案數量不變的前提下,投入的單位資源越少,效率就越高;或者在單位資源投入不變的情況下,辦案數量越多效率就越高。這是量的分析。

其次,法律是一門社會科學,經濟學上的“投入”和“產出”必然不能涵蓋其內涵的全部。因此,從社會科學的宏觀層面來看,法律監督的效率公式可以表示為:效率=普遍公平正義的實現/法律監督所耗費的社會資源。也就是說,在公平正義普遍實現的情況下,法律監督所耗費的社會資源越少其效能就越高。這里的“投入”就是實施法律監督所耗費的社會資源,“產出”就是普遍的公平正義的實現。

有了上面兩個公式,我們就有了進一步分析當前我國法律監督效率的工具。

我們首先做一下量的考查。雖然檢察機關是作為一個獨立的法律監督主體,但其自身職能的實現仍然在于對具體司法活動的參與之中,尤其是對刑事司法活動的參與。因此,其經濟學上的效率高低在辦案數量不變的情況下就取決于檢察機關辦理個案時投入的多少。

其次,從宏觀層面看,檢察機關實施法律監督所耗費的社會資源也并不僅僅限于對具體案件的辦理,同時還涉及到檢察機關內部關系的處理、檢察機關與偵查機關、法院及政府關系的處理。在社會公眾對法律監督主體的公正性和權威性產生質疑的情況下,為消除這種質疑并實現普遍的公平正義投入必將成倍增長。

二、檢察權的現狀與存在的問題

我國檢察權的設計既移植了蘇聯的檢察理論和制度,同時又保留了本土所特有的法律理念和文化,形成了獨具特色的權力形態。但這種體制并非完美的,經過多年的實踐這種檢察權設計也暴露出不少缺陷。

(一)立體監督模式帶來的對權威性的質疑

從監督主體架構的角度分析,我國檢察機關的法律監督模式可以歸結為“立體靜態”的監督模式。如果把權力(利)架構縮小到司法領域,那么當前權力架構可以用以下圖形表示。

B、C、D、E的權力(利)均出自于A且均受A的監督,這是第一層的監督體系。第二層的監督體系則是外三棱錐體中的內三棱錐,是在A的授權下以E為主體,對偵查機關、審判機關和當事人進行監督。這種立體的監督體制看似對權力進行了分化,且分化各方的權力兩兩制約,但實際上存在兩個重大的缺陷。其一,權力機關監督權的虛化。其二,檢察機關身份的多重化。

(二)集權引發內耗導致內部監督的失效

根據法律監督理論,檢察機關是專門的法律監督機關,檢察權被定位為法律監督權。為體現檢察機關法律監督者的地位,檢察權被賦予豐富的內涵,因而使得其成為一個龐大的權力體系。當前我國檢察機關主要業務部門依行使職權的不同可歸為三大類:1.行使偵查權的反貪、瀆檢部門;2.行使公訴權的公訴部門;3.行使訴訟監督權的控申、民行、偵監、監所等部門。受部門利益的影響,監督部門常常受制于被監督部門,在法律監督機關內部法律監督卻流于形式。

(三)主體角色的缺位遺留法律監督盲區

隨著社會經濟的不斷發展,工業化進程催生了諸如環境污然等一系列社會問題,而行政權的擴大及政府干預社會生活范圍的擴展使得行政權侵犯社會利益的案件也不斷發生。在這些新型案件中侵權行為人的違法行為侵害了社會公眾的共同利益,但由于沒有明確的被害人或是源于取證困難、訴訟成本過高等原因侵權地為人的違法行為通常沒有主體進行追究,其違法行為也無法得到及時有效的糾正。

三、權力的配置與效能的提升

(一)法律監督模式的選擇

如上文分析,我國現有的法律監督是一種“立體靜態”的模式。這種法律監督體制在設計的邏輯應當是:將檢察權先定義為專門的法律監督權,然后將具備訴訟監督性質的權力都作為檢察權的下屬權力賦予檢察機關。

應當肯定的是,這種將檢察權作為專門的法律監督權的思路是符合社會發展對專業化的需求的,也符合分權的基本原則。當國家走向法治,依法辦事成為社會行為的基本準則,保障法律的正確實施必然同時成為急切的需求。將法律監督權作為一種獨立的權力賦予專門的機關既有利于法律監督權能的系統化,也有利于提升法律監督在社會生活中的重要性。

但權力的分立和主體的獨立并不意味著權力集中的必然性。事實上,合理的邏輯應當是:權力機關賦予檢察機關相應的法律監督職權,檢察機關從而成為專門的法律監督機關。要強化檢察機關的法律監督職權,當務之急不是賦予其更多的職權,而是如何改變其當前偏向于靜態的監管者形象,更合理地配置其權力使其能更積極主動地參與到法律的運作之中,既充分發揮其現有權力,又使其權力在運作的同時受到其他權力的有效制約。

(二)以制衡原則合理配置檢察權

檢察權作為法律監督權是被當作一個制約性權力而置于同國家行政權和司法權相同層面的,目的是為了實現檢察權對其他國家權力行使的制衡。

1.偵查權和刑事公訴權的保留。無論是從檢察制度的發源還是從當今世界各國現行的檢察制度考查,偵查權和公訴權都是檢察權存在的基礎。對公職人員犯罪行為的偵查突顯了檢察權對于國家公權力運行的法律監督職能,職務犯罪偵查權的履行是檢察權對國家權力實現制約和監督的最有效途徑,是檢察權不可丟棄的內容。

2.增加偵查指導權。當前刑事訴訟效率低下的一個重要原因就在于偵查中心主義的影響。因此,在偵查階段就以審判的視角取證是十分重要的。但在現行偵查體制下,偵查機關(部門)的人員未必具備相應的素質和經驗,公安機關尤其如此。因此,重構檢警關系,發揮檢察機關的優勢,在案件辦理之初就強化對偵查機關的取證指導是必要的。

3.取消批捕權。當前檢察機關內部案件報捕必批,批捕必訴,原本應有的法律監督被極大地弱化。因此,應當將批捕權從檢察權中分離出去。基于其有剝奪他人自由權的實體處分性,將其歸于法院行使是恰當的。

4.設立民事、行政公訴權。賦予檢察機關對民事、行政案件提起訴訟的權力,只是檢察機關法律監督途徑的拓寬和對民事、行政檢察監督權的具體化,有利于憲法、民法、行政法有關規定的進一步貫徹落實,也是強化檢察機關法律監督有效途徑。

5.強化訴訟監督權。當檢察機關以主動的姿態參與到訴訟活動之中以實現法律監督職責,其除了通過參與司法以實現對行政權、審判權和個人權利的制約之外,還必然涉及到其監督過程中發現的對除因訴訟活動本身而應當承擔責任主體之外違法行為主體,比如違法取證的偵查人員,違反法定程序的裁判人員等等。從當前的司法實踐看,檢察機關有對相關單位與人員的法定監督職責,并且可以通過發檢察建議和糾正違法通知書的方式行使其監督權力。但是現行的法律并沒有規定被檢察機關通過上述方式實行監督的主體應當承擔何種責任。換句話說,當前檢察機關的監督因并不會必然導致被監督者承擔不利后果而缺乏權威性和強制性。這也使得檢察機關的訴訟監督權能受到了極大的影響。因此,完善相關法律制度,強化檢察機關訴訟監督的效能也是加強法律監督的有效手段之一。

(作者單位:杭州市江干區人民檢察院)