試論市場經濟形勢下的會計委派制

李瑞喜

摘 要:會計委派制,是我國實行改革開放和社會主義市場經濟新形勢下所產生的新生事物,是政府部門和產權管理部門所有者身份委派會計人員代表政府和產權管理部門監督國有單位或集體企業資產經營和財務會計情況的一種制度。落實和發揮會計委派制,對促進具有中國特色的社會主義市場建設,有著十分重大意義。針對當前我國財務工作存在的問題,文章對實行會計委派制的必要性和重要性進行了論述,對實行會計委派制操作應采取的措施和時效性提出了一些觀點。

關鍵詞:市場經濟形勢 會計委派制 內部控制

中圖分類號:F234.2 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)09-156-02

會計委派制,是我國實行改革開放和推進社會主義市場經濟所產生的新生事物,是對會計管理體制進行的重大改革和完善。會計委派制也稱為會計人員委派制,是政府部門和產權管理部門以所有者身份委派會計人員代表政府和產權管理部門監督國有單位或集體企業資產經營和財務會計情況的一種新制度。搞好和落實好會計委派制,對推行社會主義市場經濟建設,對加入WTO后推行全球經濟一體化;對建立現代化企業制度、強化企業管理、提高會計信息質量、推進黨風廉政建設等方面有著十分重要的意義和作用。

一、當前我國財務工作中存在的主要弊端

會計工作是經濟管理工作的組成部分,在國民經濟中發揮著重要的基礎性作用。其主要功能和作用就是:在生產、經營、銷售中起著核算、監督、管理、參謀的作用。隨著我國建立社會主義市場經濟的發展和依法治國方略的實施,對會計工作的要求越來越高。但由于會計管理體制和監督約不健全等原因,行政事業單位財務工作處于會計領域的薄弱環節,目前會計工作中存在許多不容忽視的問題:一些單位領導人干擾會計人員依法行使職權,授意、指使、強令篡改會計數據,假造賬冊,賬外設賬,私設小金庫,轉移國家資產,偷逃稅收,甚至貪污賄賂,擠占侵吞公款;一些會計人員不堅持原則,不正確履行職責,與違紀違法行人員同流合污為其提供方便,有的基至與單位領導人串通一氣,通媒作案。這些問題嚴重影響了會計職能的發揮和會計信息質量,干擾了社會經濟正常秩序,損害了國家和人民群眾的利益,是腐敗現象滋生蔓延的重要源頭之一。

美國安然事件——會計造假和誠信危機的教訓。美國安然能源公司,1985年7月成立,2001年12月2日申請破產前,公司營運業務覆蓋全球40個國家和地區,共有雇員2.1萬人,資產額高達620億美元,2000年營業規模過千億美元,居世界500強第7位。但安然管理層領導運用會計手段,造假賬,虛報盈余5.86億美元,隱藏債務25.85億美元,泡沫的經營導致股份從2000年的每股90美元跌至不到1美元,使數百萬持股人損失慘重。在安然事件發生之時,正是我國股券市場多起造假事件曝光之時,銀廣夏和中天勤、藍田和華倫、麥科特和深圳華鵬引發了投資人對上市公司和會計師事務所的誠信危機,這些上市公司靠造假賬來制造利潤,通過“資產置換”和關聯交易包裝業債,用資本運營來處理“垃圾”等手法在近年的資本市場上司空見慣,嚴重地影響了企業的形象和威信。

我國目前財務存在的種種弊端:會計工作秩序混亂、會計信息嚴重失真、會計管理體制落后等觀象說明,財務管理體制和會計制度在實施上還存在著較大的問題,財務管理、財政監督還比較軟弱,這是行政事業單位的普遍現象。為加強會計監督和管理,預防和治理腐敗現象,有必要對財務管理實行會計委派制度。

二、實行會計委派制的必要性和重要性

完善會計委派制度是將會計管理、會計監督與反腐倡廉等有機結合起來的有效途徑。實行會計和發派制,對事業單位的會計負責人實行集中統一管理和委派,對于完善法人治理機制,健全監督約束機制,凈化會計工作秩序,對深入貫徹執行黨和國家的路線、方針、政策、法規,保證會計資料的真實性和完整性具有重要意義。

1.實行會計委派制度,是加強會計監督和從源頭上有效懲治和預防腐敗促進經濟社會穩健、又好又快向前發展的有力措施。各種腐敗和貪污犯罪等經濟案件往往都與單位的財會工作密切相關,會計職能弱化,會計監督乏力,會計秩序混亂已經成為滋生腐敗的重要源頭,抓住了會計監督這一環節,就能控制住源頭。要著力完善懲治和預防腐敗體系,認真落實建立健全懲治和預防腐敗體系綱要以及2008—2012年工作規劃,整體推進教育、制度、監督、改革、作風、懲治等工作。當前,在經濟領域,很多權、錢交易的腐敗行為,都是由領導干部直接干預具體的經濟行為造成的,經濟管理體制的不完善和存在的漏洞為腐敗的滋長提供了適宜的條件和土壤。一些事業單位的領導也受不良的社會風氣影響而出現運用資金方面的雜亂,學了一些不正當的“潛規則”,濫用資金、私拿回扣、弄虛作假、公款吃喝、公款送禮等違法亂紀的現象時有發生。

會計委派制度實行使財務活動處于財政部門的監督之下,財政部門統一資金核算,對違反財經制度的單位進行曝光,以加強財務監督力度。這就有利加強勤政廉政建設,有效地防治某些腐敗現象的產生,進一步深化了財務管理制度的改革,強化監督制約機制。杜絕了擅自改變用途、亂支濫用等現象,促使其自覺遵守財經制度,合理使用資金,加大了從源頭上預防和治理腐敗的工作力度。

2.實行會計委派制,可以增強會計人員的監督力度,提供高質量的財務會計信息。會計人員在經濟管理體制中被賦予了財務監督的使命,可是在執行中卻沒有相應的地位。這其中當然會有會計人員本身素質和專業技術水平的原因,但會計管理體制是根本原因。

會計人員是單位中的一分子,人事權、經濟權在本單位,自然要受制和服務于單位,這樣就缺乏了進行會計監督、制約的基礎和權力保證,不具備監督者應用的獨立性。而作為一名財務人員,又必須遵守財經法規、法律制度,這是每一位財務人員的職責。“獨立性”和“服務性”是會計人員經常要面對的現實問題。

實行會計委派制,使會計人員的切身利益同所服務的單位脫鉤,納入集中統一管理的會計人員,其組織關系、人事關系、工資福利待遇等均由管理機構負責,解決了會計人員身份是雙重性。確定了會計的相對獨立的法律地位,避免了行政干預,解除會計人員的后顧之憂,更好地發揮會計人員的工作積極性。使委派會計正確處理好“獨立性”和“服務性”的關系,寓監督于服務之中,通過搞好對被委派單位的服務,逐步健全和完善各項規章制度,達到管理和監督的目的,確保財務會計信息的真實可靠。

3.實行會計委派制,可以提高會計人員的業務水平,規范會計人員的職業道德,從而保證會計資料的完整性和真實性。

在行政事業單位的財務人員中,專業技術人員不多,還存在著少數無證上崗的現象,有些單位甚至把不能勝任其他工作的職工作為財務人員。這些人員大多對財經法規、法律制度淡薄,專業技術知識膚淺,基本不能適應所從事的財會工作。近幾年來,逐步對會計隊伍作了調整和擴充,但新分配的專業技術人員缺乏實際工作經驗,在單位中還須兼職其他工作,接受培訓、學習的時間較少,在財務工作中沒有得到一定的支持,因此會計基礎工作就不能做到規范化,就不能保證會計信息、會計資料的真實性和完整性。

與傳統會計相比,委派會計的權限要大一些,相應地對委派會計的要求也應高一些,因此,會計管理部門應十分注重提高委派會計的素質。委派機構要通過考核、選拔,把優秀會計人員作為委派會計,相應地淘汰一批不合格的會計人員,就可以消除那些無證上崗及兼職現象。加強對委派會計人員的后續管理,如業務考核制度、繼續教育制度、輪崗交流制度等,促使每一位財務人員有一種緊迫感。對委派會計人員實行動態管理,激發會計人員愛崗敬業,鉆研業務的積極性,進一步加強了對工作的責任心。與委派會計人員對自己肩負的重任有一個清醒的認識,正確處理好服務與監督的關系,兢兢業業履行崗位職責。每一名委派會計都嚴格按照國家財經法規、規章制度辦事,客觀、公正、準確、及時地為基層單位進行財務管理和會計核算,實行會計監督。這樣,會計人員的業務水平、職業道德的提高就可以有效地保證會計資料的完整性和真實性,做到有威有為。

4.實行會計委派制,確保“收支兩條線”措施得到真正地貫徹執行。行政事業單位性收費和罰沒收入實行“收支兩條線”管理,是黨中央、國務院作出的從源頭上預防和治理腐敗的一項重要舉措。

從1998年開始全國各行政事業單位大多實行了預算外資金統一管理,進行了比較徹底的整頓。規定只設一個支出賬戶,注銷原有的收入戶、存折戶,同時清理了收費票據,規范票據管理及收費行為。所有的收入一律都納入財政預算外資金專戶,實行了“收支兩條線”管理,全面清理“小金庫”,杜絕了資金體外循環。按規定只準開設預算外資金支出戶,實行了票款分離。所有的收入都及時地納入財政專戶,通過申請撥款,經過財政審核批準再行使用。實行兩年多來,對于財務工作管理起了一定的改進作用。但是還存在著不足之處,主要是財政部門對各單位的經費支出沒有深入了解,因而沒有得到真正的監督作用,只是在財政紀律方面起到了一定的表面規范化。

實行會計委派制,可以加強預算外資金的管理,改進管理方式,完善監督制約機制。財政部門在銀行開設統一的專戶,用于預算外資金收入和支出的管理。單位預算外收入必須上繳財政專戶,支出由財政部門按照預算外資金收支計劃和單位財務收支計劃統籌安排,財政部門對單位的經費收支進一步實行監督和控制。實現預算外資金管理的規范化、法制化,可確保“收支兩條線”措施得到真正地貫徹執行。

5.實行會計委派制,推行財務集中核算、支付模式。會計集中核算屬于會計委派制的一種形式,其本職能是納入會計中心核算單位的資金使用權、財務自主權不變的情況下,由會計中心集中辦理各單位的具體會計核算和監督服務。近年來,廣東省縣(市)級轄下鄉鎮行政事業單位,不但實行會計委派制,而且還實行鄉鎮、村委行政事業經費集中由鄉鎮財政所結算中心,統一支付,核算,對深化實行會計委派制,對于推行財務集中核算支付工作上有很大的改進,有效堵塞了行政事業經費被擠占、挪用、貪污等現象的漏洞,為深化會計委派制改革,邁出了扎實的步伐。

會計委派制并不是解決會計監督問題的靈丹妙藥,只是在一定程度上強化了會計基礎工作和服務監督,加強了會計服務功能和目標責任管理。解決會計信息失真問題的重點應放到構建新型的會計人員職業化管理體制上來,使會計人員逐步趨向年輕、知識化、提高會計隊伍的整體素質和水平。

(1)財政部門抽調高素質的會計擔任委派會計,由委派會計對會計業務集中處理。可以有效地規劃會計基礎工作,促使會計信息的真實性、準確性和及時性,從根本上消除了做假賬和虛假報表的現象,也較大地提高了會計數據處理效率,而且還可以為以后全面實行會計電算化打下基礎。

(2)委派會計是會計隊伍中的優秀財務人員,精通會計業務,熟識會計法規,能及時向財政部門及主管部門報送各個單位真實、準確的會計報表,為財政部門編制預算和檢查執行情況提供了準確資料。

(3)集中核算達到了“減員增效”的預期目標。各單位不再設立會計、出納(銀行在中心設立專柜代替出納職能),由委派會計負責集中管理,統一核算,從而減少了人員編制,節約了人員經費,減少了行政事業或企業單位成本開支。

6.實行會計委派制,對戰勝金融危機,確保實現擴內需,保增長目標的迫切需要。由于2008年美國“兩房”的倒閉,由此引發美國次債危機升級,缺乏和疏于監管的華爾街金融模式也隨之聲譽掃地,擁有158年歷史,6390億美元資產的美國四大投資銀行雷曼兄弟公司轟然崩潰、破產,引發金融海嘯以致金融、證券、股票等資產縮水,大批工廠虧損倒閉、工人失業、度卷全球。鑒于這次慘重教訓,綜觀國際國內形勢,抓好和落實會計委派制,發揮監督職能,具有劃時代的歷史意義,對進一步深入貫徹落實好黨中央、國務院提出的推行積極貨幣政策,監管好近兩年投入四萬億元資金,對擴大內需,保增長,調整結構、上水平、抓改革、增活力,振興產業,擴大城鄉就業,促進社會事業,對我國戰勝金融危機,落實好科學發展觀,實現推進全面建設小康社會目標,將發揮積極的作用。

三、實行會計委派制操作應采取的相關措施

1.會計委派制在實行過程中,還需委派單位及主管部門和被委派單位的重視和支持,相互配合,這是委派會計得以順利開展工作并取得成效的重要條件。只有取得各職能部門的配合和支持,委派會計才能堅持原則,依法公正辦事,才能充分發揮委派會計監督作用。

2.明確委派會計人員的職責權限。為了保證試行會計委派制度工作取得實效,委派部門要明確委派會計人員的職責、權限及與被委派單位的關系,在充分支持被委派單位依法理財、自主管理的前提下,發揮委派會計人員的監督作用,保證委派會計人員能夠按照有關規定,正確履行職責。同時,要督促委派會計人員支持、配合被委派單位開展業務工作,寓監督于服務之中,共同改善和加強財務會計管理。

3.要處理好“雙重領導”的關系。既要按照財政、會計部門的要求認真履行崗位職責,又要主動接受單位的領導和群眾監督,切實做到管理不越權、監督不違規、原則問題不讓步、服從不丟立場、服務不偏方向。

4.要處理好監督與服務的關系。要寓監督于服務之中,通過搞好服務提高監督。要堅持“立黨為公、執政為民”的理念,樹立國家、集體利益高于一切的思想,既要關心優質服務,逐步健全和完善各項規章制度,又不計較個人得失,達到管理和監督的目的。

5.要處理好原則性和靈活性的關系。委派會計要恪盡職守,遵守法規,面對現實,既要做到堅持原則、依法依規辦事、維護會計工作的嚴肅性,又要符合單位的整體利益,實事求是地解決好每個問題。

四、實行會計委派制的時效性

根據《會計法》,我國會計監督體系是由司法監督、行政監督、社會監督和企業內部會計監督四部分組成。司法監督主要通過司法機關對違法會計案件的判決來維護法律的尊嚴,保證會計行為依法進行。行政監督主要是政府有關機構通過服務和支持等方式約束規范會計行為,這主要體現在對注冊會計師的管理監督上。社會監督主要是會計職業人員和自律性組織通過業務活動來嬌正會計行為,從而起到維護會計秩序的作用,社會監督的主體是注冊會計師和會計師事務所。單位內部會計監督主要是指會計機構和會計工作在單位“管理層”的授權下,對單位的財務經濟活動進行監督控制,對授權“管理層”負責。并形成我國目前對企業監督不力的根源,在于企業的外部監督主要是行政監督和社會監督體系尚未完善,這就要求企業內部監督承擔部分行政監督和社會監督職責。因此適時地提出了會計委派制。

目前進行會計委派制是必要的,對加入WTO后,推行全球經濟一體化,推進社會主義市場經濟建設起到極大的監督、規范、促進作用。要遏制會計信息失真,根治社會腐敗,阻止國有資產流失,實行會計委派制是一種見效快、費用省的好辦法。但這不是長久之計。隨著我國經濟體制改革目標的實現,經濟法律體系及注冊會計師審計制度的完善,隨著人們認識水平的提高,企業的外部監督職能將得到充分發揮,企業內部會計監督不必再承擔部分行政監督和社會職責,而應回歸到企業的財務經濟活動進行內部監督控制和服務的本職上。企業外部監督制度完善時,會計委派制將完成它的歷史使命而終歸退出歷史舞臺,但最終還要取決于國家建立法治型、服務型政府的進程取決政府轉變職能等多方面因素來決定。就現階段而言,這項工作只能加強,絕不能取締和削弱。

(作者單位:廣東珠江船務有限公司 廣東廣州 510100)

(責編:若佳)