公共財政支出績效評價問題探討

王曉峰

摘 要:文章通過對財政支出的相關理論、西方國家公共財政績效評價的兩個模式,我國公共財政支出績效評價存在的問題等研究,探討了我國公共財政支出的績效評價問題。

關鍵詞:公共財政 支出 績效 評價

中圖分類號:F810.4 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)09-186-02

一、財政支出理論綜述

財政支出是公共部門提供公用品的成本,在社會資源既定前提下,這些資源要在公用品和私用品之間進行適當分割。當公用品的最優數量確定之后,財政支出規模隨之確定。但是,由于公用品分為純公用品和準公用品,財政支出的規模也就隨之不同,公用品的最優數量不僅依賴于眾多的經濟因素,還取決于公民的偏好,同時也取決于政治制度,為此經濟理論界形成了許多財政支出規模的決定理論。

1.邊際效用理論。財政支出的邊際效用理論把社會中的個人在消費公用品中獲得的“邊際效用”,與這些人向公共部門付稅(以為公用品融資)的“邊際負效用”聯系起來。假定公用品的邊際效用(MUpg)等同于社會邊際效用(MSU),納稅的邊際負效用(MDt)等同于因納稅而放棄的私人邊際效用(MPU)。公共部門和私人部門間的最優資源配置以及公用品和私用品的最優供給發生MUpg=MDt(亦即MSU=MPU)的點上。據此,部門間最優資源配置的前提條件是配置給每一部門的經濟物品的邊際效用相等。

2.薩繆爾森模型。薩繆爾森對財政支出理論的闡述同時考慮了配置問題和分配問題,從而發展了支出理論的一般均衡分析。薩繆爾森的模型的基本思路是在社會成員的效用函數、社會福利函數和生產可能函數已知的前提下,尋求符合帕累托最優和社會福利最大化雙重目標的資源配置與產品分配方案。

3.布朗—杰克遜理論。以上兩種理論都是純公用產品的最優配置規模,而在經濟體系中,既具有公用品屬性又具有私用品屬性的物品數不勝數。例如,教育、社會保障等雖然在一定程度上具有競爭性和排他性,但他們同時具有明顯的外部經濟性,政府要向當地提供這種準公用品。但是,與提供純公用品付出的成本不同,提供準公用品不用全額支付成本,因此,提供準公用品的財政支出要少于提供純公用品的財政支出。諸如教育,醫療等事業不能完全向私人收費,也不能完全依靠政府撥款。隨著社會的進步,經濟的發展,人民生活水平的提高,社會對準公用品的需求越來越大,這方面的財政支出規模隨之膨脹。

4.公共選擇理論。財政支出理論主要以資源配置效率來分析公用品的供給,然而,在現代民主社會中,政治程序也是公用品供給的一個決定因素。公共選擇理論認為,在公共部門中,資源配置的決策是一種集體選擇:個人投票選出代表,由代表體現全體選民的意見或偏好,當政治家決定政府支出水平并做出表決時,最終形成了財政支出規模。可是,政治家代表的意見并不是整齊劃一的,因為選民的意見不可能完全一致,有些人希望政府多支出一些,而有些人則贊成少支出些。政治家們就要在公民的偏好正確地表露出來的情況下,綜合選民的意見,做出正確的支出決策。

二、西方國家公共財政支出績效評價的主要模式

西方國家的公共財政支出績效評價主要存在著兩種模式,即“內部型”績效評價模式和“外向型”績效評價模式。

1.“內部型”績效評價模式。內部型績效評價模式是指績效評價范圍、評價主體限于政府部門內部,績效評價工作作為政府各部門日常管理工作的一種績效評價模式。該模式以澳大利亞為代表。澳大利亞的公共財政支出績效評價指標主要包括兩個方面的內容:一是部門事業發展目標績效指標。部門事業發展目標反映了部門計劃為社會帶來的最終利益,其績效指標主要是評價事業發展目標有效性的指標。二是部門產出績效指標。主要反映政府各部門為社會提供的公共產品和服務的數量、質量以及價格。部門產出指標主要包括:(1)聯邦專款績效指標。聯邦專款指政府部門使用的用于事業發展或專門用途的專款,此類專款占聯邦財政支出的80%左右,類似于我國的項目預算支出等專項資金。這類績效指標用于說明聯邦專款的分配使用情況,包括專款使用對實現戰略目標的貢獻以及專款分配的政策等。(2)部門基本支出績效指標。部門基本支出是指用于部門自身運轉的經費,類似于我國的基本支出預算。

2.“外向型”的績效評價模式。外向型的績效評價模式是指績效評價范圍廣泛、評價主體多元化,績效評價工作作為一種社會化的管理工作的一種績效評價模式。該模式以英國為代表。英國的公共財政支出績效評價包括以下幾個方面:(1)公共部門的自我評價。各公共部門對年初設定目標與其實現情況的對比性分析評價。其主要作用是作為內部總結和審計、財政等部門審核與評價以及國會審查使用,是公共支出部門績效評價最普遍的方式和主要工作基礎;(2)審計部門的績效審核。重點一般放在一些使用大量公共資金的部門和領域,主要內容包括:檢查各部門提交的自我評價報告并做出客觀評價:向國會提供獨立的評價信息和保證;指出被審計單位在使用公共資金過程中的失誤和總結應吸取的教訓;(3)財政部門的綜合績效評估。為了更好的配合年度預算審核和下一年度的預算分配。為此,財政部門要求各部門在編制預算時,要給出相應的預算說明,表明該項預算要達到的基本目標;在編制決算時,也要求各部門對每項開支所達到的目標與年初目標進行比較。

三、我國公共財政支出績效評價現狀分析

公共財政支出績效評價工作在我國起步較晚,且缺乏系統性研究,還沒有形成一套完整的理論體系和方法體系,仍不能適應我國市場經濟發展與財政改革的客觀需要。總的來看,我國的財政支出績效評價工作主要存在以下問題:

1.對重要性認識不足。受長期計劃經濟的影響,財政支出不講效益現象較為普遍,基本上沒有采用或不習慣采用客觀和可行的方法去考核財政支出效益狀況,約束并規范財政支出行為。近年來試行的財政支出績效評價工作,并沒有引起各方應有的重視。各級財政部門并沒有把財政支出績效評價工作作為財政支出管理的有效手段,預算安排上和財務管理中沒有強調財政支出的績效評價,支出績效評價的結果沒有得到利用。財政支出績效評價還停留在財政統計評價部門的試點和探索上。

2.缺乏科學的指標體系。一方面,目前各有關部門的財政支出績效評價主要是通過若干固定的財務、技術和工程管理指標進行全過程評價,側重于技術和工程及資金使用的合規性評價,而對財政資金的使用效益評價不足。另一方面,各部門評價指標設置呈平面化和單一性特征,缺乏一套建立在嚴密數據分析基礎上的科學、統一、完整的指標體系,還不能滿足從不同層面、不同行業、不同支出性質等方面進行綜合、立體評價的要求。

3.評價內容不完整。比如,評價對象僅局限于項目本身,而忽視項目內外因素的綜合分析。財政支出績效評價工作不僅涉及項目過程審核和投資與回報的評價,而且包括各種宏觀因素的評價,如投資的社會環境包括政策環境和自然環境對投資行為的影響,以及投資行為對行業、社會及整個經濟運行的影響等。但目前的財政支出績效評價工作恰恰不包括這些內容,使財政支出績效評價工作不能達到為政府宏觀決策服務的目的。

四、我國公共財政支出績效評價體系構建思路

1.建立專門的績效評價機構。為了改變目前我國財政支出績效評價工作零碎,缺乏獨立性和權威性的狀況,使財政支出績效評價工作制度化、規范化和法制化,真正形成對計劃、決策、管理的監督和制約,應在財政部門建立專門的財政支出績效評價機構,對全國財政支出績效評價工作實施統一管理。同時,在各政府部門設立專門的績效評價機構,按照全國統一的財政支出績效評價體系的有關要求組織做好本部門、所屬單位以及財政支出項目的具體評價工作。鑒于財政支出績效評價對財政支出管理的監督作用,必須賦予工作機構及相關人員以必要的職責,如在信息查詢、資料獲取、獨立調查取證以及行政處罰建議等方面給予一些特定的權力。該機構的主要職責:(1)財政資金分配格局的評價;(2)財政資金整體使用效益的評價;(3)財政支出范圍調整的績效評價;(4)財政支出績效評價指標體系和標準體系的建立。

2.科學制定績效評價指標。目前在國內外財政支出績效評價實踐中,比較常用的指標分類方法有以下幾種。(1)“3E”原則。“3E”原則是指經濟性(Economy、效率性(Efficiency)和有效性(Effectiveness)。“3E”原則是財政支出績效評價的基本原則,在西方國家得到了廣泛的應用,在實際的績效評價過程中,通常都是以“3E”指標為關鍵性的思考主軸。在經濟性指標內考慮“成本”與“資源”;在效率性指標內,考慮“資源”與“產出”;在有效性指標內考慮“產出”與“結果”。(2)投入-產出。西方國家在評價公共部門或公共項目績效時常用投入-產出法進行分析,在實際操作中簡便易行,值得借鑒。其評價內容通常包括:投入指標(Input}、產出指標(Output)、結果指標(Outcome)、效率指標(Output./Input)、效能指標(Outcome/Input}、質量指標(Quality)等。(3)世行項目后評價。世界銀行對支出項目評價不設固定指標,評價指標的設置是視不同項目而采用不同指標,但一般應包括以下基本內容:投入性指標、行為性指標、產出性指標、成效性指標、影響性指標等。

3.加強相關法制建設。首先要加快財政支出績效評價的法制化建設步伐,在《預算法》、《審計法》等法律中增加績效評價的要求,加強對財政支出管理的約束力,強化進行支出績效評價手段,為今后開展財政支出績效評價工作奠定必要的法律基礎;其次,各級人大對政府財政收支預決算的審查也要從合規、合理、合法性審查向績效結果審查重心轉移;第三,要在全社會宣傳加強財政支出績效評價的意義,使財政支出績效概念深入人心,從而達到促進社會公眾關心財政支出績效和參與、支持績效評價工作的目標。

參考文獻:

1.祝云.財政支出績效評價研究簡述[J].經濟體制改革,2007(3)

2.馮利英,馮潔.財政支出績效評價指標體系研究[J].統計教育,2007(5)

(作者單位:太鋼不銹鋼股份有限公司 山西太原 030003)

(責編:呂尚)