建設可持續發展社會，完善排污交易機制

李德久

[摘要]環境保護是全球可持續發展五大要點之一,在工業化的快速推進過程中,環境治理尤其顯得重要。控制污染超量排放是保護治理環境最重要的舉措,要使發展經濟和保護環境協調并進,方法之一,是制定合理的排污交易制度,政府應建立完善的關于排污交易的法律法規,吸引社會力量加入排污交易的市場體系,明確產權關系,降低社會組織排污交易成本,是我國實施排污交易的關鍵。

[關鍵詞]可持續發展 排污交易制度 排污交易成本

可持續發展,是指滿足現代人的需求以不損害后代人滿足需求的能力。換句話說,就是指經濟、社會、資源和環境保護協調發展,它們是一個密不可分的系統,既要達到發展經濟的目的,又要保護好人類賴以生存的大氣、淡水、海洋、土地和森林等自然資源和環境,使子孫后代能夠永續發展和安居樂業。從對環境的治理來看,盡管國家加大了環保控制力度,但由于存在私人邊際收益小于社會邊際收益的特性,大量企業對環境治理的投入不足,污染物超量排放。發達國家在環境污染和治理的選擇上,先后出現了政府管制、征收庇古稅和進行排污權交易等三種基本模式。我國排污交易實行的時間較短,尚有許多理論和現實問題有待探討。如何盡快出臺法律法規,來明確排污交易行為,規定排污市場的建立方式,規范排污的初始分配方式,從而真正做到用市場的辦法、經濟的手段,開創出保護環境的一條嶄新之路,是當務之急。

一、環境資源的日益稀缺,為開展排污交易提供了內在動力

排污控制取決于環境對污染的承受能力和自身凈化能力,污染物排放量的增加是與生產量的增加相伴而生的。過去,我國經濟總體水平較低,污染物排放總量較低,環境依靠自身的凈化能力完全可以承受。因此,對污染治理的愿望也不迫切,政府長期采用的是類似于管制的策略,以行政手段調節控制企業對污染物的排放。排污費的罰款和收費高低可由政府環境管理部門自由裁量,因此,常常出現環境主管部門的“權力尋租”、企業“付費即可排污”等不合理狀況;這些就使得排污收費具有隨意性,排污收費價格不能形成“非人格市價”,污染物排放總量難以得到有效控制。近年來,經濟落后地區迫于經濟發展和增加財政收入的壓力,在對排污企業的處罰上,常常表現出“軟政權”現象(所謂“軟政權”,參見盧現詳《西方新制度經濟學》<中國發展出版社P45頁。>“軟政權”的根本含義是即使制訂了法律,它們也不被遵守、不易實施,其突出特點行政的隨意性控制,而這種隨意性控制是產生腐敗和設租—尋租的溫床。)另外,經濟發達國家在環境保護上的重視,導致國外企業將一些污染嚴重的產業紛紛轉移到發展中國家,我國地方政府在引進外資時,前期著重于外資的引進數量,而將對環境污染的考慮置于次要地位,導致環境污染加劇;隨著我國社會生產總量的大幅增加,以行政手段解決污染控制的弊端也日益顯露出來。企業是否執行環保政策過多依靠行政手段的被動監督,企業只需繳納部分費用或罰款即可排污,導致有些地方環境惡化到了無可忍受的程度。因此,必須考慮以市場手段為主、法律手段和行政手段為輔的一整套綜合治理體系來解決污染控制;排污者的排污成本和排污收益必須要體現市場的作用,環境污染的嚴重性需要選擇一種公平的排污交易機制。

所謂排污交易機制,是一種以“獎勵”形式的經濟誘因,鼓勵排污者致力減排的,控制污染的經濟工具和政府行政門徑;以達致減少排放污染物目標。排污者之間根據其成本效益進行排污交易,具有很大的靈活性。由此可見,排污交易制度是以運用市場調節手段為主的一種關于排污的新機制的設計,同時,也是環境容量稀缺程度提高所誘致的自然選擇的結果。企業在污染的排放、治理中,也完成了從消極、被動應對到內化為企業自主行為模式。通過排污交易制度的形成,利用產權制度有效激勵廠商在生產中采取措施控制污染物排放量,依靠利潤、價格系統和產權來激勵廠商安排其最優生產計劃。

二、排污交易市場形成的基本條件分析

從排污的性質來看,排污是一種明顯的有償使用的政府特許權,該權利屬于所有者的無形資產的范疇,有產權歸屬的界定。由于污染物的排放具有外在性,按照科斯定理,外在性具有通過私人協議加以解決的可能性,只要通過市場交易的成本足夠低。由此可見,排污交易能否推行,關鍵取決于實施排污交易的總交易成本的高低。

1.降低總交易成本是排污交易運行的前提

從廣義上看,交易成本指的是協商談判和履行協議所需的各種資源的使用,包括明晰產權所花的成本,制定談判策略所需信息的成本,談判所花的時間以及防止談判各方欺騙行為的成本。由此可以把交易成本分為外生交易成本和內生交易成本兩大部分,外生交易成本是在交易前就可度量的,內生交易成本是指在交易過程中,交易者采用機會主義對策行為所造成的社會福利的損失。在排污的交易中,同樣存在外生交易成本和內生交易成本兩大類交易成本。從排污的總交易成本構成來看,外生交易成本和內生交易成本呈現出明顯的此消彼長關系。而實施排污交易的根本前提條件是:清晰界定排污產權歸屬,完善排污市場交易體系,使排污交易的總交易成本最低。

2.排污的初始分配是排污交易形成的基礎

合理進行排污的初始分配,既關系到企業財務負擔,也關系到社會上某些集團的利益得失。同時,產權初始狀況會影響到產權交易的交易費用,從而決定了由產權初始分配到達資源優化配置這一過程是短暫還是漫長,因此,必須高度重視排污的初始分配問題。一般而言,在初始分配時,可以按下述原則分配:當污染損害對企業數量不敏感時,可以采取免費發放方式;當污染損害對每個企業的排污水平與企業數量同等敏感時,所有許可證都應拍賣;當污染損害對每個企業的排污水平比企業數量更敏感時,部分許可證應被拍賣。

3.排污交易與排污收費制度的對比

從傳統的排污收費制度環境治理模式和現代的排污交易環境治理模式的對比來看,二者的立足點有較大差別。主要表現在兩個大的方面:其一,是排污收費制度環境治理模式側重于對排污的產權界定模糊,實質上是降低了外生交易費用,但內生了高額內生交易費用。而排污交易環境治理模式主要是通過明確排污的產權界定和完善與排污相關的交易規則,來大大降低內生交易費用,但與此同時,外生交易費用會大幅度增加。所以,實施排污交易的根本在于如何在外生交易費用和內生交易費用之間尋求動態平衡。其二,是政府的角色定位和職能發生了改變。在排污收費制度下,政府直接發放排污配額,扮演著運動員角色。而在排污交易中,政府是排污交易的監察者和保護者,扮演著裁判員角色。

三、降低我國排污交易的總交易成本,推進排污交易的對策分析

近年來,我國一些省市區先后開展了排污交易試點,交易對象主要是二氧化硫排污。從總的情況來看,效果不甚理想。究其原因,在于總交易成本偏高。就目前我國在環境治理上的現實來看,有關排污交易的法律依據缺失,對排污的產權界定尚不明晰、排污交易制度不完善、也未能形成全國統一有效的排污交易市場體系,對排污的交易價格未能形成“非人格市價”,導致了在排污交易中大量產生機會主義對策行為而誘致的高額內生交易費用。正如前面分析所揭示的,降低內生交易費用需要以提高外生交易費用為代價,從外生交易費用的構成來看,更多屬于公共產品的范疇。而提供公共產品是政府義不容辭的責任,因此,確保排污交易的順利推行,必須從以下幾個方面著手考慮:

1.我國目前有關排污交易的法律制度缺失,對排污的產權界定尚不明晰。一般而言,增加生產與減少污染存在兩難沖突,如果實施了排污交易,那么,排污即構成企業事實上的生產要素之一,如果企業不重視對污染物的控制又無足夠的排污份額,企業就不能生產。基于企業是“理性經濟人”的假設,企業就必須在自行治理與購買排污二者的費用上進行權衡比較。為了在競爭中掌握主導權,提升競爭力,企業必須加大對環境治理的投入而不依賴于與競爭對手在排污份額上的爭奪。可見,排污交易的核心是從法律層面保障排污的產權歸屬,解決排污交易中的制度瓶頸。

2.排污交易市場要真正能良好運行,必須建立全國統一的排污交易市場體系,包括完善的交易規則、排污在一級市場上的初始定價和在二級市場上的交易價格的規范以及購買排污的信息搜集方便程度。就目前的現實來看,由于污染物的種類眾多,科學合理地確定排污交易品種、某地區的排污總量是解決了排污的法律障礙后面臨的另外一個重要課題。與此同時,政府以何種方式分配初始排污也必須被重視,防止出現20世紀90年代中國股市上的“租值耗散”(所謂“租值耗散”,是指由于制度安排的不合理所導致的社會資源的耗費。例如,在排污權交易市場上,政府為每份排污權的發行價定價是10000元,但一上市交易,其市場價格就達到15000元,這中間的5000元,政府未得到,購買排污權的企業也未得到,于是產生“租值耗散”,所以在排污權初次發行定價時,必須結合稀缺程度,考慮市場化手段,合理定價。)問題在排污交易市場上的再現;防止政府主管部門在初始分配中“設租—尋租”行為的出現。同時,由于實施排污交易后,排污本身成為事實上的生產要素之一,而企業減少污染排放量有一個逐漸推進和提升的過程,因此,必須完善交易規則,使之科學合理,防止一些企業利用對排污的壟斷產生不正當競爭行為。

3.建立排污交易的信息平臺,為交易各方提供供求信息,提高交易透明度,降低排污交易信息搜集的成本。包括了解誰擁有或需要排污、排污水平、排污的供給與需求關系等基礎性信息和為達成排污交易與各廠商討價還價的信息磋商成本。既然排污是一種有價證券,就可以借鑒資本市場成功的經驗,通過交易所或店頭交易的方式完成交易。

4.制定一套科學的環境監測標準和監測處罰辦法,建設先進的監測設施和有效的監測隊伍,建立嚴格的監管措施,防止企業的偷排、超量排放等機會主義行為。對于沒有取得排污的企業,堅決禁止排污,并課以重罰甚至是吊銷工商營業執照等處罰方式,建立起以市場手段為主、法律手段和行政手段為輔的一整套綜合治理體系。

5.政府的職能必須發生根本的轉變,應專注于“立規則,當裁判”。從過去直接發放排污配額轉變為排污市場交易的監督者和保護者,回歸政府本應擔當的角色定位。與此同時,各級環境監管部門必須樹立全國一盤棋的思路,改變過去的“軟政權”的現象,真正成為排污交易的堅定推行者。

四、基本結論

總的來看,排污交易在我國尚屬于新生事物,無論從理論上,還是從實踐上,都有許多值得繼續探索的地方。但是,有效保護環境、建設可持續發展社會的現實要求,客觀上需要我們不斷尋求環境治理的最佳方案。雖然環境污染外部性很強,其內部化的困難很大,但是只要通過制度創新,明晰排污的產權歸屬,有效降低內生交易費用,使總交易費用降低到足夠程度,排污交易制度就能得以實施。除此之外,還要考慮的是如何保障排污權初始分配的公正性和如何建立完善公正的排污交易定價機制。

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