政府主權外債風險探析

張　宜　張園園　楊俊松

中圖分類號：F810.6文獻標識碼：A文章編號：1673-0992(2009)10-125-02

摘要：隨著政府主權外債規模的迅速擴大，外債風險已經成為影響財政安全的重要因素，本文主要說明政府主權外債主要有哪些潛在風險，從而為其制定風險管理戰略提供理論依據。

關鍵詞：政府；主權外債；風險

政府主權外債是以政府信譽和財政資金擔保償還，以一國政府名義向國際金融組織或外國政府的借款。改革開放以來，政府主權外債利用規模不斷擴大，已經成為我國利用外資的重要形式，對促進我國經濟社會發展起到了重要的推動作用。但它是一把“雙刃劍”，是“引擎”和“桎梏”的混合體，既可推動經濟發展，又存在一定的風險，如果對債務風險的管理和防范不到位，就可能引發債務危機，乃至金融危機。1994年的墨西哥金融危機、1997年的東南亞金融風暴都值得我們引以為戒。因此，要利用好政府主權外債這把“雙刃劍”，趨利避害，充分認識其存在的風險現實而至關重要。

一、規模風險

規模風險是指由政府主權外債規模產生的外債風險，規模過小，不能滿足需求，而規模過大，則可能產生償債風險。通常而言，我們所說規模風險是指政府主權外債規模過大帶來的風險。政府主權外債與其他債務一樣，其舉借的規模應有一個“度”，并不是越多越好。當前所借債務未來是需連本帶息償還的，一旦超出合理的數量界限，其規模的過度擴大就極可能在未來發生償債風險。決定政府舉借外債規模的影響因素眾多，主要包括外債需求、配套能力、償還能力和政府承受力等。

二、結構風險

在政府外債規模確定的情況下，合理配置外債結構尤為重要。通過對外債構成比例進行優化組合，可以降低籌資成本，獲得最大利益。若比例結構不合理，則容易導致債務風險。

(一)地區結構風險

政府主權外債的地區結構風險實質是指不同地區的政府主權外債規模風險。舉借主權外債固然對經濟發展具有很好的推動作用，可如果不考慮自身償債能力，盲目舉債，其風險也是不言而喻的。我國當前的現狀是經濟越是不發達的地區對資金的需求越是迫切，也越是缺乏還本付息能力。經濟比較落后的民族地區和貧困山區，地方財力十分脆弱，若該地區的主權外債規模超出了該地區財政的承受能力，財政還貸壓力極大。而一旦發生政府預算扣款，就勢必影響財政平衡。

(二)項目結構風險

政府主權外債的項目結構風險是指由于政府主權外債投向不同項目而導致的債務風險。由于各項目的收益率及應對市場的能力不同，外債資金在投向項目的分布結構會直接影響到期債務的償還風險。如世行貸款用于傳染病和地方病控制項目、教育基金項目等公益性貸款項目，由于這些項目屬非營利性項目，而且大多處于落后貧困地區，一旦出現規定的收費項目不能落實等情況，還貸資金就無法如期到位，將極大增加財政還貸壓力。

(三)還貸期限結構風險

政府主權外債的還貸期限結構風險是指貸款的寬限期與項目建設期及償還期與項目投資回收期的匹配風險。與國內貸款不同，政府主權外債的貸款回收不是在貸款期結束后一次性連本帶息全額收回，而是在整個貸款期內規定一定的寬限期(國際金融組織貸款的寬限期一般為5年，外國政府貸款的寬限期一般為建設期)，在寬限期之內，只對已使用的貸款計收利息，在寬限期結束后，則按一定的方式，如等額償還、等比償還等，逐年收回一定的本金及利息。因此，若項目建設期與貸款寬限期、償還期與項目投資回收期不匹配，就可能會出現項目正在建設，尚沒有正常、穩定、充足的收益時就要開始償還本金的情況。

三、匯率風險

自20世紀70年代以來，世界各主要國家普遍實行浮動匯率制，我國自2005年7月21日起，也開始實行以市場供求為基礎，參考一籃子貨幣進行調節、有管理的浮動匯率制度。浮動匯率制下，國際金融市場各主要貨幣之間，不僅匯率發生頻繁、大幅度的波動，而且其相互強弱地位也變幻莫測，國際金融市場中的匯率風險日漸增大。我國大部分使用政府主權外債的項目單位，其主要收入來源為人民幣，而政府主權外債的最終償還需要相應外幣，這種幣種的不匹配就造成了外債的匯率風險。回顧過去30多年的歷史， 以日元為例，我們可以看到美元兌日元匯率最高達1美元兌360日元(1971年)，最低曾達1美元兌79.83 日元( 1995年)，其漲跌波動是非常劇烈的。

四、利率風險

政府主權外債利率有固定利率和浮動利率兩種。對于固定利率貸款部分來看，我國政府舉借主權外債特別是世行貸款主要集中于20世紀80年代末到90年代中期，外債利率低于當時我國國內銀行貸款利率。但自1995年7月起，我國國內銀行貸款利率不斷走低，以貸款期五年以上的銀行貸款利率為例，1995年7月1日以前，年利率為15.30％，后逐年走低，當前為5.94％。而世行貸款仍維持原貸款利率，而且我國還需承擔匯率風險，折合實際利率可能已高于當前國內銀行貸款利率。對于浮動利率貸款部分來看，由于國際金融市場變幻莫測，風險管理難度大。既存在因利率下降而獲得好處，也存在因利率上升而增加成本。

五、經營風險

經營風險主要指政府主權外債貸款項目運營的效益風險。政府主權外債資金作為一種有償性資金，是需要到期還本付息的，而償債資金的重要來源之一是投資后所形成的項目效益。對于非盈利性項目來說，經營風險主要是指能否按協議規定正常運行，發揮出預期的社會效益，主要反映在到期還貸資金難以落實;而對于盈利性項目，效益好壞，將直接影響還款能力，如果項目效益不好或虧損，貸款風險就會加大，主要反映在貸款單位經營困難，經濟效益差，導致還貸困難。

六、采購損失風險

政府主權外債往往附帶有“限制性采購”條款，對貸款借方采購第三國設備的比例進行限制，要求所貸額全額或大部分用于購買貸款國的設備。而借方在設備采購中可能存在的采購損失風險有: (1) 項目初始設計脫離實際需要，致使先進設備因無配套設施而根本無法發揮優勢；(2) 引用設備不適用，造成設備閑置；(3) 對項目配套資金以及項目建成后的市場前景估計不足，使得項目建設一拖再拖或建成后又不能發揮效益。

七、配套資金風險

國外貸款機構與境內項目單位簽訂貸款合同時，往往在合同中明確中方需按比例提供項目配套資金。而且約定貸款將采取按項目進度和相關付款證明進行提款報賬， 如果配套資金不能按期到位， 國外貸款機構就會停止對項目進行撥款。而國內有些項目單位不理解政策或當地政府出于自身政績考慮，急于將國外資金引進來， 在配套資金沒有落實或部分落實的情況下盲目承諾， 結果造成“因缺錢而借錢，借了錢更缺錢”的局面，進而導致項目無法正常開工或中途缺錢停工，對項目的順利實施和日后的債務按期還貸產生不利影響。

參考文獻：

[1]金鋒.“政府主權外債的財務風險成因及防范”，《 長春金融高等專科學校學報》.2000.4

[2]陶克.“強化政府外債的宏觀管理勢在必行”.《山西科技》.2000.4

[3]魏朗.“地方政府主權外債風險研究”，《生產力研究》.2004.2

[4]魏朗.“四川省政府主權外債潛在風險探論”，《 西南民族大學學報》.2004.6